VII SA/Wa 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm) - po zapoznaniu się z zażaleniem H. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i istniejących w nim otworów okiennych, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Podniósł, że ustawodawca w sposób zamknięty wymienił w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. W myśl art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 101 § 3 Kpa "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dalej organ wywodził, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, co potwierdza aktualne stanowisko sądów administracyjnych. Przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12, w którym wskazano, że obecnie treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalne jest zatem wniesienie zażalenia na postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Jednocześnie organ zauważył, że wprawdzie w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nieprawidłowo pouczył strony, że przysługuje na nie zażalenie, jednakże błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. H. M. złożyła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Podniosła, że zgodnie z treścią art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. jest postanowieniem "w sprawie" zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej z treści art. 101 § 3 Kpa nie wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Skarżąca podniosła, że zapadło wiele wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, które popierają takie stanowisko, również w doktrynie przyjmuje się, iż na takie postanowienie zażalenie przysługuje. W ocenie H. M. jest przy tym niezwykle istotne, z jakich powodów złożyła w dniu [...] października 2014 r. wniosek o zawieszenie postępowania. Wskazała, że wniosek ten złożyła z powodu bezprawnych działań na jej szkodę ze strony PINB w [...], trwających od 2008 r. Podkreśliła, że wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zajął żadnego stanowiska w sprawie powodów jej wniosku o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z argumentacji skargi wynika, iż zdaniem skarżącej organ II instancji powinien był merytorycznie rozpatrzyć jej zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Tymczasem organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Dlatego należy przypomnieć , że zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Taka treść art. 101 § 3 k.p.a. obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Aktualna dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12). Reasumując, Sąd stwierdza, że przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W kontrolowanej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, dlatego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.