VII SA/Wa 708/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi A. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r., na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zmianami) i art. 83 ust. i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami) - nałożył na A. i P. P. obowiązek wpłacenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, zaliczki w wysokości 10.000 zł (słownie zł: dziesięć tysięcy złotych) na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających teren przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wskazał, że zaliczkę należy wpłacić na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...] SA nr [...], wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych na podstawie art. 265 k.p.a.. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził cyt. :" a contrario do zasady wyrażonej w art.124 § 2 k.p.a. odstępuje się od uzasadnienia.". Ponadto wskazał, że postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., po zapoznaniu się ze złożonym przez A. i P. P. zażaleniem na ww. postanowienie organu stopnia powiatowego - stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie zażaleniowe "sensu stricto" tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy kodeksu lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Ponadto należy zauważyć, że organ II instancji, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie wchodzi już w ocenę jego zasadności. Organ podkreślił, że podstawą żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania stanowi art. 262 k.p.a.. Przyjęte jest, że żądanie przez organ zaliczki następuje przez wydanie postanowienia, na które nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt: IV SA 82/03 ). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ww. ustawie przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W pozostałych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ stwierdził – w związku z ww. wskazaniami, skoro na postanowienie wydane w trybie art. 262 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli A. i P. P. Żądanie skargi nie zostało sprecyzowane. W uzasadnieniu skargi wskazano zaś, że wbrew stanowisku organów uprawnienie do złożenia zażalenia wynika wprost z art. 264 § 2 k.p.a.. Art. 261 - 267 k.p.a. zawarte są w Dziale IX - Opłaty i koszty postępowania. Koszty postępowania nie są w tym dziale wymienione wyczerpująco, a jedynie przykładowo (art. 263). Z żadnego z zawartych w tym dziale przepisów nie wynika jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, że na postanowienie w sprawie wpłacenia zaliczki na poczet kosztów postępowania nie przysługuje zażalenie. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd Sądu : "Zaliczka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego, a zatem art. 264 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania." nie ma umocowania w przepisach, co więcej, jest wewnętrznie sprzeczny. O ile bowiem zaliczka "nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego", a w konsekwencji "art. 264 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania", to pozostałe przepisy Działu IX, w tym również art. 262 § 2, stanowiący podstawę do nałożenia przedmiotowego obowiązku wpłacenia zaliczki, także nie powinny mieć zastosowania. Ponadto skarżący wskazali, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje żaden akt administracyjny stanowiący podstawę do wydania postanowienia nakładającego obowiązek wpłacenia zaliczki. Sprawa niniejsza powinna być rozpoznana łącznie ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2317/15 w związku z koniecznością zachowania przejrzystości i ekonomiki procesowej, rozpoznane łącznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał co do zasady wcześniej prezentowaną argumentacje. Podniósł jednak, że już po wydaniu przedmiotowego postanowienia zaistniały okoliczności, które wskazują na potrzebę wyeliminowania tego rozstrzygnięcia jednak przez organ, który je wydał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie odpowiada przepisom prawa. Na postanowienie w przedmiocie zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej nie przysługuje zażalenie. Tym samym organ drugiej instancji zasadnie stwierdził jego niedopuszczalność. Sąd w pełni podziela argumentację organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd wskazuje - organ administracyjny na zasadzie uznania administracyjnego i stosownie do okoliczności sprawy ocenia, czy w danej konkretnej sprawie należy od strony żądać zaliczki, o której mowa w art. 262 k.p.a. Zaliczka taka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego. Tym samym, od obowiązku uiszczenia opłat administracyjnych i należności z tytułu spodziewanych kosztów postępowania, należy odróżnić spełnienie żądania organu uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania, o czym stanowi wskazany wyżej przepis. Zarówno zaś w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia. Postanowienie zaś, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Nierozliczenie zatem kwoty zaliczki w decyzji kończącej postępowanie w sprawie daje możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia decyzji w tej części ( por. wyrok I OSK 1282/09). Sąd zauważa także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. (znak: [...]) nałożył na skarżących A. i P. P. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających teren przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez adresatów ww. rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. zobowiązał A. i P. P. do wpłacenia opisanej powyżej zaliczki. W zaistniałych okolicznościach sprawy, jak trafnie podniósł w odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, nie było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia wobec tego, że jest ono niezaskarżalne. Nie może jednak zostać zaakceptowany stan rzeczy, w którym po wyeliminowaniu orzeczenia o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy w obrocie prawnym pozostawać miałoby orzeczenie o nałożeniu obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania tej ekspertyzy. Konieczne jest we właściwym trybie wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. postanowienia, a kompetencje w tym zakresie posiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.