VII SA/Wa 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi I. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. na podstawie art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. J. z dnia 27.06.2011r. w sprawie uchylenia, w trybie art. 154 K.p.a., prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2001r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.2001r. nakazującej S. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanych: domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...], w [...] gmina [...] - odmówił uchylenia, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2001r. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją ostateczną z dnia [...].12.2001r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.2001 r., nakazującą S. J., w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), rozbiórkę wybudowanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę: domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] - w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Gd 47/02, oddalił skargę S. J. na ww. decyzję ostateczną. Wnioskiem z dnia 27.06.2011r., skarżący wystąpił o uchylenie, na podstawie art.154 § 1 K.p.a., ww. ostatecznej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. S. J. wskazał, że nastąpiła istotna zmiana prawno-faktyczna, gdyż [...] lutego 2008r. Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...], w którym przedmiotowa działka przeznaczona została na cele zabudowy letniskowej, co usuwa przeszkodę prawną do legalizacji zabudowy. Mając na uwadze ww. okoliczność i wskazując, że na podstawie decyzji rozbiórkowej "nikt nie nabył prawa", S. J. wnosił o jej uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że powołany przez wnioskodawcę art. 154 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ostateczna oraz prawomocna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2001r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.2001 r., jest jednak decyzją, na mocy której strona postępowania nabyła prawo. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, również z decyzji nakazowej strona zobowiązana nabywa prawo. "Nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art.154" (uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4.02.2002r. sygn. akt IV SA 1076/00; MP 2002, Nr 9, s.532). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż prawem nabytym jest także wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś wg normy wyższej. Ponieważ strona osiągnęła określony stan prawny z załatwienia sprawy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2001 r., czyli na jej mocy nabyła prawo - decyzja ta nie wypełnia przesłanki braku tego prawa, o której mowa w art. 154 § 1 K.p.a. S. J. i I. J. wnieśli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...].01.2013 r. W uzasadnieniu wskazali, że organ odmówił uchylenia w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2001r., twierdząc, że istnieje negatywna przesłanka z art. 154 § 1 k.p.a. w postaci nabycia prawa na podstawie decyzji rozbiórkowej. Twierdzenie organu, że obowiązek jest w istocie nabyciem prawa jest sprzeczna z językową wykładnią tego przepisu . Poza tym organ nie rozważył sprawy na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań S. J. i I. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2013 r., o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 27.06.2011 r., S. J. wystąpił o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...].12.2001r. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2001 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2001 r., dotyczy nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów: domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] w [...]. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, pojęcie "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (wyr. NSA z dnia 27.05.2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, MoP 2003, nr 14). Dlatego zdaniem organu decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem, nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą bądź uchyleniem. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem należy uznać, że niedopuszczalna jest zmiana bądź uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Tym samym decyzja nakazująca rozbiórkę jako decyzja oznaczająca "nabycie prawa" nie może być weryfikowana - uchylona bądź zmieniona w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Ponadto decyzję o uchyleniu innej decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a., organ może wydać tylko, gdy orzekał w ramach uznania administracyjnego dysponując pełną gamą rozstrzygnięć nie pozostających jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2013 r., odmawiająca uchylenia na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...].12.2001r., odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu braku rozpoznania przez organ wojewódzki, sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a., GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, jako nie podnoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 27 czerwca 2011r., jednoznacznie sformułowanym jako żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie uzasadnionego interesu prawnego, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a. Domagał się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wadliwe było twierdzenie organu, że obowiązek rozbiórki, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Dokonana przez organ wykładania pojęcia obowiązku jest wykładnią sprzeczną z potocznym rozumieniem pojęcia obowiązku. Skoro brak jest definicji ustawowej tego pojęcia, to użyte w przepisie wyrażenia należy rozumieć zgodnie z ich potocznym, ogólnie przyjętym znaczeniem. Nikt nie rozumie obowiązku jako uprawnienia, a nałożenie obowiązku nie jest nadaniem prawa. W tej sytuacji interpretacja, że obowiązek jest w istocie nabyciem prawa jest sprzeczna z językową, jasną wykładnią przepisu. Nie nabywa się praw z decyzji negatywnej dla strony i nakładającej na nią obowiązki. Nie wzięto pod uwagę, że w sytuacji istnienia rozbieżnych interpretacyjnych oraz uwzględniając wadlwiośc decyzji rozbiórkowej (pominiecie strony), nie było podstaw dla przyjmowania niekorzystnej dla strony interpretacji - która zamyka drogę do dochodzenia jej prawa. Zdaniem skarżącego w tej sprawie zachodzi sytuacja z art. 154 § 1 k.p.a. Nietrafne było stanowisko GINB, co do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku rozpoznania sprawy przez organ wojewódzki pod kątem przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a. Zakres rozpoznania sprawy zakreśla bowiem nie wskazana przez stronę podstawa prawna, a przytoczone w podaniu (wniosku) fakty. Skarżący S. J. przyznał, że wystąpił o uchylenie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., jednakże organ rozpoznający podanie w żadnym stopniu nie był związany wskazaną podstawą prawną. Przytoczone we wniosku fakty były wystarczające do rozpoznania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. Organ nie rozważył sprawy na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w swoim wniosku o wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jak i w skardze podnosił, że nastąpiła istotna zmiana prawno-faktyczna, gdyż [...] lutego 2008r. Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...], w którym teren zabudowany budynkami objętymi nakazem rozbiórki przeznaczono na cele zabudowy letniskowej, co usuwa przeszkodę prawną do legalizacji zabudowy. Mając na uwadze tę okoliczność i wskazując, że na podstawie decyzji rozbiórkowej "nikt nie nabył prawa", S. J. wnosił o jej uchylenie. Zatem skarżący niewątpliwie domagał się przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 154 §1 k.p.a., a podnoszone przez niego okoliczności faktyczne nie budziły wątpliwości, co do charakteru postępowania jakie zdaniem wnioskodawcy organ powinien wszcząć. Aktualne twierdzenie, że organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie ma prawnego znaczenia, choćby dlatego że skarżący wciąż uprawniony jest do złożenia takiego wniosku. W odniesieniu do jasno sformułowanego wniosku skarżącego, organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Cytowany przepis ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być, po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., konieczne było ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, publ. Monitor Prawny 2003/14/627 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 478/09, LEX nr 596863). W tym też zakresie Sąd uznał za trafną argumentację organu, że decyzja objęta wnioskiem o uchylenie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. W takiej sytuacji nie miał zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Podnoszona wadliwość decyzji rozbiórkowej nie miała w przedmiotowym postępowaniu znaczenia, gdyż uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto orzecznictwo wskazuje, że w sprawach, w których nie jest możliwe zastosowanie tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05). Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., jest możliwe jedynie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę rozstrzygania, czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie kwestionowana decyzja rozbiórkowa nie została wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały w okolicznościach faktycznych sprawy na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z tego względu organy administracyjne obu instancji prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2001r. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 531/09, LEX nr 553096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1417/06, LEX nr 417709; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1022/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec powyższego dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji rozbiórkowej należało upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach. Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 k.p.a. służą generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Z wymienionych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.