VII SA/Wa 720/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. i T. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. K. i T. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], pod warunkiem wykonania w terminie do dnia 30 września 2012 r. robót budowlanych obejmujących ocieplenie ścian zewnętrznych, osadzenie drzwi wejściowych do budynku i wydzielenie miejsc postojowych, odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest wyłącznie inwestor. Po rozpatrzeniu zażalenia S. K. i T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ podniósł, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie stwierdził istotnych odstępstw od tego pozwolenia. W tej sytuacji udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora i zastosowanie winien mieć wyłącznie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dla ustalenia przymiotu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące T. K. i S. K. wnosiły o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego podnosząc, że budowa została zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim skarżące podnosiły niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Skarżące podniosły ponadto, że budynek ścianą z otworami okiennymi oddalony jest 3 m od granicy ich nieruchomości czym został naruszony § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z 2002 r.). Zbliżenie do granicy działki, a także wysokość budynku wpływają niekorzystnie na zacienienie nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa). Skarga została uwzględniona, ponieważ postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiające wszczęcia na wniosek S. K. i T. K. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie S. i P. W.. Podstawą wydania postanowienia jest przepis art. 61a § 1 kpa. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Sytuacja w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie posiada przymiotu strony prowadzić musi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Gdy jednak ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku ustaleń są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie II GSK 321/11 stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Brak przymiotu strony skarżących nie jest zaś w sprawie oczywisty z uwagi na podnoszone przez skarżące zarzuty. Skarżące podnoszą bowiem, że wprawdzie w sprawie została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego to jednak dobudowa ta została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę naruszającymi przepisy o warunkach technicznych. Zarzuty te były podnoszone przez skarżące zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i w zażaleniu, a także w skardze. Organ winien mieć na uwadze, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji tej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. IV SA 2520/98). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie II OSK 1159/09 stwierdził, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie kto jest stroną w takim postępowaniu powinno być oparte na art. 28 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę nie przesądza również o konieczności zawężenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora. Z uwagi na zarzuty skarżących dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i realizacji budowy niezgodnie z pozwoleniem na budowę ocena przymiotu strony skarżących winna być dokonana przez organ na podstawie art. 28 kpa po wszczęciu postępowania. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. II OSK 792/10 (nawet gdyby przyjąć), że co do zasady decyzja wydana w sprawie pozwolenia na użytkowanie z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego determinuje tożsamość strony w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności to jednak nie wyklucza to w pewnych stanach faktycznych i prawnych odstępstw od tej zasady. W uzasadnieniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, przez co nie należy rozumieć, że w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawca nie może być uznany za stronę na podstawie art. 28 kpa. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, a na podstawie art. 200 ppsa orzekł o kosztach postępowania sądowego. Z mocy art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że wskazane postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.