VII SA/Wa 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] w [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] wydaną [...] września 2009, na podstawie art. 28 ust 1, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, wjazdami oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...]przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz posiada niezbędne sprawdzenia, uzgodnienia i opinie. Organ podał także, że na wniosek Inwestora organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpił do właściwego ministra o udzielenie pełnomocnictwa do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Po uzyskaniu stosownych upoważnień, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał postanowienia: – Nr [...] z dnia [...].06.2006r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust 1 pkt 1 oraz § 12 ust 5 Rozporządzenia – z dnia [...].05.2007r. wyrażające zgodę na odstępstwo od § 60 ust 1 Rozporządzenia – z dnia [...].08.2007r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów z § 12 ust 1 pkt 2 oraz § 12 ust 5 w/w Rozporządzenia. Decyzją z [...].12 2009r. Wojewoda [...] utrzymał z mocy decyzję organu I instancji Prezydenta [...] z [...].09.2009r. Po rozpoznaniu skargi jaki na powyższą decyzję wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...] budynku przy Al. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 16.06.2010r. – w sprawie o sygn. VII SA/Wa 434/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. 12.2009r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w jego ocenie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania tj. naruszenia art. 33 ust 1 Prawa budowlanego, §206 ust. 1 i § 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w sprawach, których rozstrzygnięcia są podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę a w szczególności postępowań w sprawie udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., Sąd wskazał, że "jeśli organ odwoławczy uznał, iż postępowania związane z licznymi uzgodnieniami bądź opiniami poprzedzającymi wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę miały charakter odrębny, a w związku z tym nie było potrzebny uczestniczenia w nich podmiotów uznanych za strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budową to winien swoje stanowisko w tym zakresie uzewnętrznić (mając na względzie treść art. 106 kpa). Jeśli natomiast stał na stanowisku, że wszyscy ci, którzy powinni brali udział w tych postępowaniach nie brali udziału, to także winien dać temu wyraz. ". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] listopada 2010r. na podstawie art. 138 § 1 ust 1 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].09.2009r. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołań złożonych przez Wspólnoty oceniając, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy tak co do projektowanego na parterze budynku lokalu użytkowego, wysokości budynku, ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy jak i powierzchni biologicznie czynnej. Również przywołując treść § 204 i 206 przepisów wykonawczych organu podał, iż analiza akt wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, leży wyłącznie pawilon handlowy. W przypadku tego obiektu inwestor stosownie do dyspozycji § 206 ust. 1 rozporządzenia sporządził stosowną ekspertyzę. W bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku (w rozumieniu § 206 ust. 1 rozporządzenia) nie leżą natomiast budynki odwołujących się wspólnot mieszkaniowych. Działki na jakich posadowione są budynki Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...]i(tj. odpowiednio nr ew. [...], [...] [...], [...]) nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora nr ew. [...]. Uznanie Wspólnot Mieszkaniowych za strony postępowania nastąpiło nie ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zarządzanych przez nie działek, lecz ze względu na ich położenie w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odnośnie zarzutu odwołujących się w zakresie postępowań dotyczących wyrażenia zgody na odstępstwa organ podał, ze rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wydane w trybie art. 9 Prawa budowlanego podejmowane są w odrębnym postępowaniu o szczególnym charakterze, które toczy się przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe przy Al. [...] i[...] zarzucając organowi naruszenie art. 153 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 9 ust 1, art. 33 ust 1, art.. 35 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, § 204 ust 5 w zw z § 206 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r.oraz art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym miejscy podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy – art. 7 k.p.a. Właściwe ustalenie stanu faktycznego jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego – art. 77 k.p.a. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. tj. zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji powyższego wydanie decyzji nastąpiło również z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnić tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987r. IV SA 220/87). Kontrolowana decyzja nie spełnia w/w wymogów, przy czym Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest odrębnym postępowaniem, które toczy się przed Ministrem Infrastruktury. Zgodnie z art. 9 ust 2 ustawy Prawo budowlane zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia udziela -= w drodze postanowienia – właściwy organ architektoniczno-budowlany, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. W świetle tego przepisu udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, a nie może nastąpić w toku odrębnego postępowania. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych – stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – zalicza się w szczególności warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. I. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z ustawy wynika, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2000r., IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117 i z dnia 19 listopada 2008r., II OSK 1406/07, niepubl.). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności winien rozważyć takie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 29 czerwca 2007r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565). Ta część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust 1 ustawy. Ponadto postanowienie o udzielenie zgody na odstępstwo, mimo, iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, to jest czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji. W kontrolowanej decyzji organ nie dokonał analizy wydanych postanowień i nie ocenił ich zasadności w kontekście wymogów art. 9 ust 1 Prawa budowlanego, nie przeprowadził żadnych rozważań czy w sytuacji rozpoznawanej sprawy zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wyłączenie bezwzględnie obowiązujących przepisów wykonawczych czym uniemożliwił dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie powoduje w ocenie składu orzekającego , że należy uznać iż organ nie wykonał także wiążących go (i sąd rozpoznający niniejszą sprawę, na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wytycznych sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego 16.06.2010r. odnośnie części postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwa. Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu było wykonać wytyczne Sądu, z uwzględnieniem (na co zwrócił uwagę sąd w uzasadnieniu wyroku) treść, art. 106 kpa, oraz dokonać analizy i oceny wydanych w toku postępowania organu I instancji postanowień w przedmiocie zgody na odstępstwa od przepisów wykonawczych, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w sprawie, argumenty inwestora, a także zastrzeżenia i zarzuty innych stron postępowania zgłoszone w odwołaniu. Obowiązkiem bowiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy co do istoty, a w związku z tym przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i dopiero w kontekście dokonanych ustaleń ocena rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ dokonaną analizą i oceną będzie miał obowiązek przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji uwzględniając wymogi art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.