VII SA/Wa 730/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego oddala skargę VII SA/Wa 730/17 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji Prezydenta[...] z dnia [...] lutego 2012 r.. Nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent [...], a więc organ pierwszej instancji, odmówił zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na niezgodność projektowanej inwestycji z wymogami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy Œ[...] - część I zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] w zakresie miejsc postojowych, powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej wysokości zabudowy. Ponadto wskazał, że jak wynika z przedstawionej do zatwierdzenia organowi pierwszej instancji dokumentacji, istotne zmiany do projektu budowlanego dotyczą wyłącznie: - zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej i kubatury (podwyższenie o 3 kondygnacje - z 5 do 8 kondygnacji części południowo wschodniego traktu budynku), - zmiany sposobu użytkowania części obiektu (zmiana przeznaczenia części powierzchni lokali mieszkalnych na komórki lokatorskie w związku ze zwiększeniem powierzchni użytkowej budynku). Wojewoda [...] dokonał weryfikacji projektów budowlanych przedłożonych przez skarżącego, w wyniku której stwierdził, że nie podlega jakimkolwiek zmianom liczba lokali mieszkalnych (86 lokali), liczba miejsc postojowych (95 stanowisk), jak również powierzchnia biologicznie czynna i maksymalna wysokość zabudowy przewidziana w pierwotnej decyzji (9 kondygnacji). Wobec tego wskazał, że w jego ocenie Prezydent [...] zupełnie pominął treść art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, jednocześnie podkreślając, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio wyłącznie do zakresu tej zmiany. W dalszej części uzasadnienia podniósł, że działania organu pierwszej instancji, zmierzające do dostosowania obiektu (całego) do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były nieuzasadnione. W ocenie Wojewody [...] działania Prezydenta [...] wykraczały poza zakres wniosku, a tym samym naruszały art. 61 § I K.p.a, albowiem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, zatem organ związany jest tym żądaniem. Wobec tego jeżeli kwestie wskazane w postanowieniu jako nieprawidłowości występujące w projekcie przedłożonym do zatwierdzenia, co do których organ żądał wykazania zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem (bilans miejsc postojowych, powierzchnia biologicznie czynna, maksymalna wysokość zabudowy) nie były objęte zakresem wnioskowanej zmiany, to brak było po stronie organu uprawnienia do badania tych parametrów. Wojewoda [...] uwzględniając wszystkie przesłanki uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego z uwagi nie niezgodność z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim obiekt ten nie podlegał jakimkolwiek zmianom, tj. w zakresie nieobjętym wnioskiem. Wobec tego uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], znak: [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który powinien jeszcze raz z uwzględnieniem wskazanych przez Wojewodę [...] uwag, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] z siedzibą w [...] domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 36 a ust 1 Prawa budowlanego, bowiem zdaniem skarżącej, zakres wnioskowanych przez inwestora zmian uzasadnia badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni, co czyni prawidłową decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016r., w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta [...] nr [...] i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej), gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie organu odwoławczego zasługuje na aprobatę bowiem wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie zastosowania art. 32-35 Prawa budowlanego się odpowiednio do zakresu zmiany projektu budowlanego w stosunku do projektu zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Przeprowadzenie w całości postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika z przedstawionego projektu zamiennego, zaprojektowane zmiany dotyczą wyłącznie: - zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego - powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej i kubatury (podwyższenie o 3 kondygnacje - z 5 do 8 kondygnacji części południowo wschodniego traktu budynku), - zmiany sposobu użytkowania części obiektu (zmiana przeznaczenia części powierzchni lokali mieszkalnych na komórki lokatorskie w związku ze zwiększeniem powierzchni użytkowej budynku) i tylko w tym zakresie organ I instancji winien dokonać sprawdzenia warunków określonych w art. 32-35 Prawa budowlanego , zgodnie z art. 36a ust 3 przywołanej ustawy. Art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tak więc stosownie do tej regulacji nie ma podstaw prawnych do tego, aby organ architektoniczno – budowlany, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia na budowę, dokonywał ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem, odrębnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej na nowo ustala krąg stron, opierając się na zredefiniowanym obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian (J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2013, s. 468). W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 p.b. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, iż czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Co do zasady inwestor dołącza do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę tylko te dokumenty, których dane uległy dezaktualizacji, na skutek proponowanego przez niego odstąpienia, a organ dokonuje ich oceny, nie badając tych elementów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, których to odstąpienie nie dotyczy. Ważne jest to, że organ administracji nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego. Wyd. 1, Warszawa 2012, s. 364 oraz wskazane tam orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 674/09 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 389/09). Odnosząc się wić do zarzutu skargi należy podkreślić, iż organ nie ma prawa dokonywać ponownej oceny projektu budowlanego w części niezmienionej bowiem został on zatwierdzony decyzją ostateczną pozostającą w obiegu prawnym, chronioną normą art. 16 kpa. Z tych względów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Wojewodę [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.