VII SA/Wa 732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego skargę oddala Głowny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].02.2001r. znak: [...]nakazał inwestorowi J. S. rozbiórkę konstrukcji żelbetowej od strony południowo-zachodniej oraz ław fundamentowych od strony południowej budynku mieszkalnego nr 4a na działce nr ew. [...]obr. [...] położonej w [...], przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Pana J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2002r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w [...]. Pismem z dnia 11.09.2006r. Pan J. S. wystąpił o wznowienie postępowania w ww. sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. [...] WINB postanowieniem z dnia [...].03.2010r., znak: [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...].09.2010r., znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].07.2002r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.20lOr. znak: [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] WINB decyzją z dnia [...].09.2013r., znak: [...] umorzył wznowione postępowanie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Pana J. S. do GINB. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Z powyższych względów wszczęcie tego postępowania wymaga spełnienia szczególnych warunków formalnych. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wszczęcia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 Kpa. Podczas drugiego etapu, tj. po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie J. S. pismem z dnia 11.09.2006r. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 Kpa. Argumentując zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa skarżący wskazał, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, ponieważ nie był on inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych, ani właścicielem nieruchomości. Odnośnie zaś przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa skarżący podniósł, że właściciel nieruchomości bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że J. S. nie był uprawniony do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa powołując się na okoliczność, że właściciel nieruchomości nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na wskazaną przesłankę wznowieniową może powoływać się wyłącznie ta strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 147 Kpa stanowiącego, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 31.08.2005r. sygn. akt OSK 1955/04). Odnośnie natomiast żądania J. S. dotyczącego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa wskazano, że jednym z warunków wznowienia postępowania jest złożenie podania w ustawowo określonym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W myśl art. 148 § 1 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o powyższą przesłankę wynosi zatem miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem obowiązek udowodnienia zachowania terminu do dokonania czynności złożenia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na stronie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 roku, VII SA/Wa 1086/04, Lex Nr 168036; wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 roku, I SA/Wr 1038/97, Lex Nr 43046; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 roku, III SA 2802/97, Lex Nr 34954). Obowiązkiem organu administracji jest natomiast zbadanie zachowania tego terminu. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie J. S. wskazał, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 19.08.2006r. Wyjaśnił, że do tego czasu przebywał w Zakładzie Karnym w [...] i z tego powodu był wyłączony z życia publicznego. Na potwierdzenie powyższego skarżący przedstawił zarządzenie z dnia [...].07.2006r. Sędziego Penitencjarnego Sądu Okręgowego w [...], z którego wynika, że wykonywanie kary pozbawienia wolności w stosunku do skazanego miało być zakończone w dniu 19.08.2006r. Organ odwoławczy stwierdził, że sam fakt opuszczenia przez skarżącego zakładu karnego w dniu 19.08.2006r. nie może stanowić dowodu na to, że w tym dniu dowiedział się on o zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Skarżący nie sprecyzował jaki dowód został sfałszowany oraz na czym polegało dowiedzenie się we wskazanym dniu, że nie jest on inwestorem. Reasumując powyższe, stwierdzono, że J. S. nie udowodnił, że wniosek o wznowienie postępowania został przez niego złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 Kpa. [...] WINB prawidłowo zatem stwierdził, że wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...].03.2010r., znak: [...] było nieprawidłowe, w związku z tym należy je umorzyć. Odnosząc się do odwołania wskazano, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie dotyczą bezpośrednio zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2013r., znak: [...] (decyzji formalnej o umorzeniu postępowania). Skarżący żądał w istocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...].02.2001r. znak: [...], ponieważ nie zgadza się z uznaniem go za inwestora. W związku z tym, że stwierdzono brak podstaw formalnych do wznowienia postępowania z powodu niespełnienia warunku dotyczącego zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zweryfikowanie prawidłowości wskazania skarżącego jako zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w [...] z dnia [...].02.2001r. znak: [...] nie może być dokonane w ramach niniejszego postępowania. Poza przedmiot niniejszego postępowania wykracza również odniesienie się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w sprawie przedmiotowej inwestycji. Skargę na tę decyzja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Skarga zawiera zarzuty dotyczące zasadności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. oraz prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W zasadzie nie zawiera zarzutów dotyczacych podstawy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności nie odnosi się kwestii zachowania terminów określonych w art. 148 k.p.a. W konsekwencji Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przy czym organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Nie jest wystarczające uprawdopodobnienie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w powyższym ustawowym miesięcznym terminie. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Obowiązek badania wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania jest aktualny na każdym etapie postępowania w tej sprawie. Jeżeli organ błędnie wznowił postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi, bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że rolą organów administracji w niniejszym postępowaniu było w pierwszej kolejności ustalenie wymogów formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2001 r. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, skarżący jako podstawę wniosku powołuje art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazywał, że fałszywość dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegała na błędnym przyjęciu, że to on jest inwestorem samowoli budowlanej, z tego też powodu właściwy inwestor został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Dla oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, istotne jest zatem ustalenie, kiedy skarżący dowiedział się o istnieniu tych okoliczności. Podkreślenia wymaga przy tym, że zachowanie przez skarżącego omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W kontrolowanej sprawie, organy słusznie stwierdziły, że podawana przez skarżącego argumentacja, dotycząca daty, w której dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, jest niespójna i enigmatyczna. O tym czy J. S. był inwestorem samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].02.2001 r. niewątpliwie skarżący wiedział od samego początku postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym skarżący brał udział a także odebrał decyzję nakazującą rozbiórkę wobec tego wiedział, że jest traktowany jako inwestor. Skoro decyzja rozbiórkowa została doręczona skutecznie skarżącemu, to w dniu jej otrzymania skarżący miał realną możliwość dowiedzenia się o okolicznościach, stanowiących podstawę jego wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący nie wskazywał, że o tym, iż faktycznie nie jest inwestorem dowiedział się w późniejszym czasie. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez skarżącego w niniejszej sprawie podania o wznowienie postępowania w dniu 11 września 2006 r. nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje, wobec wcześniejszego wznowienia postępowania, koniecznością wydania decyzji umarzającej wznowione postępowanie. Odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanej przez J. S. we wniosku o wznowienie postępowania Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w pełni akceptuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt II OSK 502/10 "Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone." Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.