VII SA/Wa 736/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 736/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania P.S.A. Zakład [..] w S., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].03.2009r., nakazującą P. S.A. Zakład [..] w S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym mostu kolejowego zlokalizowanego nad rzeką R. w m. P. w linii kolejowej nr [..] W. , w km 30+139, w terminie do dnia 30.06.2009r. poprzez wykonanie określonych w sentencji w tej decyzji robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: WINB w S. decyzją z dnia [...].03.2009r., nakazał P. S.A. Zakład [..] w S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym mostu kolejowego zlokalizowanego nad rzeką R. w m. P. w linii kolejowej nr [...] W., w km 30+139, w terminie do dnia 30.06.2009r. poprzez wykonanie określonych w sentencji tej decyzji robót budowlanych tj.: 1. dokonanie oczyszczenia i konserwacji łożysk mostowych; 2. udrożnienie systemu odwodnienia w obrębie przyczółków i skrzydeł mostu; 3. wymianę spróchniałych mostownic na nowe na całości nawierzchni mostu; 4. uzupełnienie brakujących oraz wymianie zniszczonych krat Vema wbudowanych w chodnikach po obu stronach mostu; 5. naprawienie i zakonserwowanie poręczy i słupków barier ochronnych. Decyzja w/w została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez P. Zakład [..[] w S. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze, decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Podejmowane na podstawie ww. przepisu rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcjom. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu okresowej kontroli pięcioletniej (przegląd sporządzony w dniu 4.04.2008r.) oraz protokołu z oględzin dokonanych przez pracowników WINB w S. w dniu [...].02.2009r., nr [...], dotyczącej oceny stanu technicznego omawianego wiaduktu wynika, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz zagraża bezpieczeństwu mienia, zdrowiu i życiu osób. Dowody te wskazują też, jakie roboty budowlane należy wykonać celem usunięcia tych nieprawidłowości. Wyspecyfikowane w tych protokołach roboty zostały nakazane zaskarżoną decyzją. Zatem samo nakazanie tych robót w trybie art. 66 ust 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego z 1994r., jest zgodne z prawem. Nadto przedstawiciel skarżącego w protokole z rozprawy z dnia 2.03.2009r. stwierdził, że obecny zarządca nie zamierza dokonać rozbiórki tegoż obiektu, zatem także w tych okolicznościach zasadne było wydanie nakazu z art. 66 ust 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy następnie odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniu. I tak wskazał, że jako nieuzasadniony należało uznać zarzut, iż decyzję skierowano do niewłaściwego podmiotu. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, sporny obiekt jest w zarządzie P. S.A. Zakład [...] w S. Powyższy fakt nie był kwestionowany w protokole z oględzin dokonanych przez pracowników WINB w S. w dniu [...].02.2009r. Okoliczność ta została też wręcz potwierdzona przez przedstawiciela tegoż podmiotu w protokole z rozprawy z dnia 2.03.2009r. Także z pisma z dnia 19.02.2009r., P. S.A. Z[...] w S. można wysnuć, że sporny obiekt jest w zarządzie tegoż podmiotu, gdyż stara się on dopiero o wyłączenie spod tego zarządu. Natomiast okoliczność likwidacji linii kolejowej nr [...] (którą podnosi Skarżący), nie zmienia faktu, że sporny obiekt znajdował się i znajduje się na obszarze kolejowym, którym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Powołując się na art.4 pkt. 8 ustawy z dnia 28.03.2003r., o transporcie kolejowym organ wskazał, że obszar kolejowy nie wiąże się więc tylko i wyłącznie z linią kolejową. Obowiązki natomiast P. S.A. w zakresie zarządzania przedmiotowym obiektem wynikają w szczególności z art. 15 ust 4 a i b ustawy z dnia 8.09.2000r., o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", gdyż w świetle tych przepisów P.SA zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, przez którą rozumie się nie tylko linie kolejowe, lecz także inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Sporny obiekt, mimo likwidacji linii kolejowej, jest bezsprzecznie obiektem, o którym mowa w tych przepisach. Zatem likwidacja linii kolejowej nie powoduje automatycznie, że dotychczasowy zarządca przestaje być zarządcą obiektów usytuowanych na danym obszarze, który nadal jest obszarem kolejowym, gdyż istnieją na nim omawiane obiekty. Reasumując, uznać więc należy, że aktualnie zarządcą tegoż wiaduktu drogowego jest P. S.A. Natomiast nakaz z art. 66 Prawa budowlanego może otrzymać zarówno właściciel jak i zarządca obiektu. Tym samym zarzuty odwołania w tej kwestii są bezzasadne. Pozostałe zarzuty skarżącej spółki (w tym poruszone kwestie finansowe), jako wykraczające poza ramy niniejszego postępowania, nie mają wpływu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. P. S.A. w W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].04.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1). naruszenie art. 7 kpa, przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, poprzez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżący nie jest zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy z dnia 28.03.2003r. o transporcie kolejowym i ustawy z dnia 8.09.2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji, prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P."; 2) rażące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 i art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne uznanie, że dawna budowla kolejowa w postaci mostu kolejowego, po wydaniu decyzji o likwidacji linii nadal stanowi obiekt budowlany wymagający takich samych obowiązków utrzymaniowych, jak w czasie jego eksploatacji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w części decyzji z dnia [...].03.2009r. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia słusznego interesu strony. Organ w szczególności pominął fakt, że dawny most kolejowy pominął budowlę kolejową, która utraciła swoje przeznaczenie z chwilą uprawomocnienia się decyzji o likwidacji linii kolejowej nr [...] W. , co miało miejsce w 2005r. Jakkolwiek koszty likwidacji linii przekraczające uzyskane wpływy pokrywane są z budżetu państwa a wcześniej wszystkie koszty likwidacji miały być pokrywane z budżetu państwa — to jednak pod rządem wcześniej obowiązujących przepisów nie odnotowano wsparcia z budżetu państwa na ten cel. Z kolei zarządca infrastruktury nie dysponuje środkami finansowymi na likwidację dawnych budowli stanowiących w przeszłości linię kolejową. Ponadto likwidacja mostu nie byłaby uzasadniona gdyż dawna linia stanowi geodezyjnie i prawnie wydzielony grunt, który mógłby być wykorzystywany przez miejscowy samorząd do realizacji zadań własnych np. urządzenie ścieżek rowerowych i innych atrakcji turystycznych) i w takim przypadku likwidacja mostu uniemożliwiłaby przejazd przez rzekę. Dlatego też skarżąca Spółka podjęła już kroki prawne do zwrotu mostu właścicielowi P. S.A. Istnienie prawomocnej decyzji skutkuje wnioskiem, iż zarządca infrastruktury nie może już utrzymywać mostu w sposób właściwy dla obiektów czynnych, bowiem taka budowla nie stanowi już budowli kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia MTiGM z dnia 10.09. 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie /Dz. U. Nr151,poz. 987/. Jeżeli zatem istnieje prawnie skuteczna i podlegająca wykonaniu decyzja o likwidacji linii kolejowej, to budowle, które nadal znajdują się na gruncie, na którym posadowiona była linia kolejowa nie są już budowlami kolejowymi, gdyż nie służą i nie mogą już służyć do ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej. Jest to niemożność trwała. Skarżąca podniosła, że dawna budowla kolejowa zwana kolejowym obiektem inżynieryjnym nie spełnia już warunków do uznania jej za budowlę i tym samym za obiekt budowlany będący przedmiotem art. 66 i 61 Prawa budowlanego, bowiem nie stanowi już odrębnej pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, gdyż całości użytkowej — linii kolejowej już "po prostu" nie ma. Mając na uwadze względy bezpieczeństwa skarżący zobowiązał się do wykonania punktów 4 i 5 decyzji oraz zamocowania trwałej przeszkody w postaci płotu uniemożliwiającego wstęp osób postronnych na most. Wykonanie punktów 4 i 5 spowodowane jest poprawą wizualizacji obiektu, natomiast wykonanie dodatkowej przeszkody uniemożliwiającej wstęp na most wraz z umieszczeniem dodatkowej tablicy ma na celu zapobieżenie zaistnienia w przyszłości jakiemukolwiek wejściu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 1 października 2009r. w sprawie VII SA/Wa 933/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek rozpoznania złożonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011r., w sprawie II OSK 2048/09 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011r. w sprawie II OSK 2048/09. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 1.10.2009r. organowi odwoławczemu nie można postawić zarzutu rozpoznania sprawy w części nieobjętej odwołaniem. Skoro istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Jednocześnie NSA stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie uwzględni zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA argumentację oraz ocenę prawną i dokona ponownej pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Tym samym Sąd rozpoznając ponownie sprawę związany jest stanowiskiem NSA co do poprawności - pod względem formalnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które zostało wydane po rozpoznaniu odwołania P. S.A. od decyzji [...] WINB "co do punktu 1-3". Rozpoznając ponownie sprawę w granicach określonych art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (1). może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo (3). jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie utrwalił się jednolity obecnie pogląd, iż adresatami decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 mogą być tylko te podmioty, na które zostały nałożone obowiązki wynikające z art. 61 (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2006r. II SA/Sz 71/04 - niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r. VII SA/Wa 469/06 - niepubl.). Analiza art. 61 wskazuje natomiast, że wymienione w nim obowiązki utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że kontrola obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszej sprawy - mostu kolejowego przeprowadzona [...].02.2009r. wykazała szereg nieprawidłowości opisanych w tym protokole w tym m.in. skorodowanie elementów stalowych, poręczy i słupków, odpadające w podporach tynki, uszkodzenie izolacji podpór, zabrudzone i niesmarowane łożyska, niesprawny system odwodnienia, braki krat Vema. A zatem stan techniczny obiektu nie budzi wątpliwości, nie był także kwestionowane przez skarżącą Spółkę. Biorąc pod uwagę treść art. 81 kpa, z którego wynika, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów należało przyjąć, że organ w sposób prawidłowy ustalił, że stan techniczny obiektu jest niewłaściwy. W konsekwencji jako prawidłowe należało uznać ustalenia organu, co do konieczności nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. W sposób prawidłowy organ określił również adresata tej decyzji. Skarżąca spółka nie kwestionowała, że przedmiotowy obiekt pozostaje w jej zarządzie. Powyższe wynika również z treści art. 15 pkt. 4a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.), który stanowi, że P.S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określona w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Jednocześnie ustawodawca jako infrastrukturę kolejową określił - art. 4 pkt. 1 w/w ustawy linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi, przewozu osób i rzeczy. Przedmiotowy obiekt - most nad rzeką w linii kolejowej, która jest -jak trafnie wskazali organ - droga kolejowa wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego niewątpliwie jest obiektem budowlanym, o którym mowa w w/w przepisach oraz przepisach prawa budowlanego. Nie może przy tym ujść uwadze, że zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt. 3 tego ostatniego prawa przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury jak (...) linie kolejowe, mosty, wiadukty (...). Prawidłowe są zatem ustalenia organu nadzoru budowlanego, że obiekt - przedmiotowy most stanowi obiekt budowlany, co do którego maja zastosowanie przepisy art. 61 i 66 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje przy tym, że co do przedmiotowej linii kolejowej mocą decyzji z dnia [...].09.2005r. wyrażono zgodę na jej likwidację. Żaden przepis prawa nie wskazuje, aby faktyczne wyłączenie linii kolejowej z eksploatacji skutkowało utratą przez nią cech obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. I wreszcie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że jak podaje skarżąca - spółka nie posiada środków finansowych na realizację nałożonych na nią obowiązków albowiem koszty likwidacji linii miały być pokrywane z budżetu państwa. Organ nadzoru budowlanego orzekając nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie ma bowiem obowiązku analizowania możliwości finansowych zobowiązanego podmiotu. Żaden przepis prawa budowlanego takiego obowiązku nie kreuje. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż skarżąca faktyczne kwestionuje zaskarżoną decyzję li tylko z powodu braku środków finansowych na przeprowadzenie remontu. W przeciwnym razie niczym nieusprawiedliwione byłoby kwestionowanie zaskarżonej decyzji jedynie, co do obowiązku części nałożonych robót. I wreszcie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu pozostaje, że - jak oświadczyła Skarżąca - przedmiotowy most nie pozostaje już w posiadaniu skarżącego, bowiem nastąpił zwrot mostu właścicielowi tj. P.S.A. Wprawdzie dołączone do pisma z dnia 22.03.2011r. dokumenty nie potwierdzają w/w okoliczności ponad wszelką wątpliwość albowiem z dołączonego aneksu nr 124 do umowy nie wynika ani co było przedmiotem umowy zawartej dnia 27.09.2001 r. ani też - w szczególności - czego dotyczą zmiany objęte tym aneksem (innymi słowy -brak jest w aktach pierwotnej umowy z 27.09.2001 r. ażeby móc dokonać analizy treści aneksu z punktu widzenia okoliczności istotnych w niniejszej sprawie) jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, że Sąd ma obowiązek zbadać legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, jego zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. A zatem nawet, jeśli w chwili obecnej skarżąca nie jest w posiadaniu przedmiotowego mostu oraz nie jest jego zarządcą to nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem aneks został sporządzony dnia 29.12.2010r. a zatem w dacie znacznie późniejszej niż data wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe okoliczności mogą mieć natomiast znaczenie w toku postępowania egzekucyjnego. A zatem Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a nadto nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy co w konsekwencji skutkowało koniecznością oddalenia skargi. Z tych wszystkich względów - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.