VII SA/Wa 738/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nakazującą L. i J. S. rozbiórkę trzech budynków gospodarczych (odpowiednio o wymiarach długości 8,60 m, szerokości 2,00 m, wysokości 2,20 m; 5,60 m x 2,00 m x 2,20 m i 7,60 m x 2,20 m x 1,30 m), znajdujących się na działce nr [...], położonej w W., przy ul. [...], zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z ww. wyrokiem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał oględzin ww. obiektów budowlanych, ustalając, że w wyniku podziału działki nr [...] powstały dwie, tj. działka nr [...], stanowiąca własność L. i J. S., oraz działka nr [...], będąca własnością H. G.. W wyniku komisyjnych oględzin przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2009 r. organ ustalił, że inwestor nie dokonał rozbiórki zabudowy gospodarczej zlokalizowanej na ww. działkach. Wobec powyższego w dniu 14 lipca 2009 r. wystosował upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki. W wyniku ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2009 r. stwierdził, że inwestor dokonał rozbiórki części zabudowy gospodarczej zlokalizowanej na działce nr [...]. Do rozbiórki pozostała część zabudowy zlokalizowana na działce nr [...], stanowiącej własność L. i J. S.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 64, art. 119 § 1, art. 121 § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), nałożył na L. i J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora 'Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 21 października 2009 r. wystawiony został tytuł wykonawczy Nr [...], obligujący do wykonania obowiązku rozbiórki. Pomimo podjętych czynności egzekucyjnych o charakterze niepieniężnym inwestor nie wykonał rozbiórki przedmiotowego obiektu. W ocenie organu administracyjnego wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania ww. obowiązku zasadne było podjecie czynności mających na celu jego wyegzekwowanie. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia nałożonej na osobę fizyczną może wynosić 10000 złotych. Ustalona kwota grzywny nie stanowi zatem jej maksymalnego wymiaru. Jej wysokość ustalono na poziomie 2000 złotych z powodu niskiej wartości budynków gospodarczych przeznaczonych do rozbiórki oraz z powodu niskich dochodów zobowiązanych. Ponadto wysokość grzywny podyktowana została także długim okresem zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku. Zażalenie od ww. postanowienia złożyli L. i J. S.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny, wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...], zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na argumentację zawartą w zażaleniu podkreślił, że organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji rozbiórkowej, zwłaszcza, że strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. A według art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Z tych względów w ocenie organu II instancji zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze zarzucono, że organ błędnie orzekł o nakazie rozbiórki i nie rozpoznał jego wniosków o zawieszenie postępowania i wstrzymanie egzekucji. Ponadto organ administracyjny nie rozpoznał także zarzutów do tytułu wykonawczego zgłoszonych przy piśmie z dnia 28 października 2009 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Podnoszone przez skarżącego zarzuty w skardze nie mają wpływu na wynik postępowanie w niniejszej sprawie. Organ administracyjny prawidłowo wskazał, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 16 k.p.a. wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (patrz: art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na dłużniku obowiązku (nakazu). W niniejsze sprawie, prowadząc egzekucję nakazu rozbiórki budynków gospodarczych, organ administracyjny musiał kierować się określonymi w ustawie zasadami. W pierwszej kolejności winien był ustalić, czy decyzja administracyjna, którą nałożono nakaz rozbiórki, jest w obrocie prawnym. Po drugie, czy nakaz rozbiórki został wykonany, czy też - nie, lub w jakiej części został wykonany. Jest to istotna okoliczność, ponieważ stosownie do art. 7 § 3 ww. ustawy stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W niniejszej sprawie wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/07, którym oddalono skargę L. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., należy stwierdzić, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., podlega wykonaniu i jest aktualny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego ustalił, że ww. nakaz rozbiórki nie został zrealizowany w zakresie dwóch budynków gospodarczych znajdujących się obecnie na działce nr [...]. Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym celu na podstawie art. 26 § 4 ww. ustawy jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. A zatem w niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając uprzednio upomnienie (doręczone zobowiązanym w dniu 15 lipca 2009 r.) i tytuł wykonawczy z dnia 21 października 2009 r. Nr [...] (doręczony zobowiązanym w dniu 23 października 2009 r.). W tytule wykonawczym organ administracyjny prawidłowo określił podmiot zobowiązany oraz wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym (nakaz rozbiórki). Stosownie do treści art. 1a pkt 12 lit. b ww. ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Na ww. środki egzekucyjne organ powoływał się w tytule egzekucyjnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym z pośród ww. środków dot. obowiązków o charakterze niepieniężnym (z takim obowiązkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Przepis art. 125 § 1 ww. ustawy stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z przepisu tego wynika, że celem grzywny w celu przymuszenia jest próba wyegzekwowania na zobowiązanym wykonania obowiązku we własnym zakresie. Grzywna ta nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającego na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Jeżeli zobowiązany spełni określone przesłanki, to grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, czego skutkiem jest brak negatywnych skutków prawnych po stronie zobowiązanego. Wskazania wymaga również, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych i środek ten winien być stosowany, mimo częściowego wykonania obowiązku. Jedynie wykonanie obowiązku w całości bądź też jego bezprzedmiotowość stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 944/07, publ. LEX nr 518459). Skoro w przedmiotowej sprawie zobowiązani nie wykonali w całości obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 7 § 3 w zw. z art. 59 ww. ustawy warunkujące bezprzedmiotowość nałożonego obowiązku, to dopuszczalne było w tej sprawie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. A zatem działanie organów obu instancji należy uznać za zgodne z art. 119 § 2 w związku z art. 7 § 1 i 2 ww. ustawy, ponieważ w pierwszej kolejności został zastosowany najmniej uciążliwy środek egzekucyjny. Ponadto, wobec nie wykonania ww. obowiązku (potwierdzone protokolarnie podczas oględzin) oraz braku bezprzedmiotowości (nie zachodzą przesłanki z art. 59), nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 7 § 3 ww. ustawy. Ponadto złożenie przez J. S. wniosków o wstrzymanie egzekucji i zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz brak ich rozpoznania przez organ administracyjny nie mają wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji wstrzymania na wniosek zobowiązanego, a zawieszenie postępowania - poza ustawowymi przesłankami, które nie zachodzą w niniejszej sprawie - możliwe jest na żądanie wierzyciela. Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej również nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 ww. ustawy wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. W wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt SA 1593/97 (publ. LEX nr 44826) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro zgłoszenie zarzutów nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych, a wstrzymanie tych czynności w związku ze zgłoszonymi zarzutami jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu egzekucyjnego, to założyć należało, że ustawodawca dopuszczał możliwość zakończenia (wykonania) egzekucji przed rozpoznaniem, a nawet przed złożeniem zarzutów. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności, zaś organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt I SA/Gd 55/08, publ. LEX nr 494296). A zatem nie rozpoznanie zarzutów oznacza, że organ egzekucyjny naraża się na zarzut bezczynności oraz na zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na wynik postępowania egzekucyjnego, tj. jego umorzenie na podstawie art. 34 § 4 ww. ustawy w przypadku uznania zarzutów z art. 33. Nie ma to jednak wpływu na zastosowanie środka egzekucyjnego, ponieważ samo wniesienie zarzutów nie oznacza, iż mamy już do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. O tym zdecydują ustalenia organu administracyjnego, rozpoznającego zarzuty. W przypadku zaś uwzględnienia zarzutów organ administracyjny, stosownie do treści art. 34 § 4 ww. ustawy, może umorzyć postępowanie egzekucyjne albo zastosować mniej uciążliwy środek egzekucyjny. Jeżeli w postępowaniu egzekucyjnym w pierwszej kolejności zastosowano najmniej uciążliwy środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia, to nawet w przypadku uwzględnienia zarzutów nie ma możliwości prawnej zastosowania innego środka egzekucyjnego, który w takiej sytuacji byłby bardziej dolegliwy niż grzywna w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny celem wykonania nakazu rozbiórki mógł zastosować dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, przy czym "wykonanie zastępcze" byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżący musiałby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Tymczasem w myśl przepisów art. 125 i 126 ww. ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożona grzywna (w celu przymuszenia), o ile nie została uiszczona lub ściągnięta, podlegałaby umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywna uiszczona lub ściągnięta mogłaby zostać zwrócona w całości lub w znacznej części. Ponadto w ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wskazał, że organ I instancji w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawarł wszystkie elementy o jakich mowa z art. 122 § 2 ww. ustawy, tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie (14 dni od daty doręczenia postanowienia) z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.