VII SA/Wa 740/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi J.W. i Z.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony ul. [...] we wsi U., gm. P. ← umorzył postępowanie administracyjne W uzasadnieniu organ podał, iż ogrodzenie działki nr ew. [...] wybudowane zostało przez inwestorkę N.W. na podstawie zgłoszenia. Inwestor w trakcie realizacji robót odstąpił od warunków zgłoszenia budując ogrodzenie dłuższe o 2m i wyższe o 0,20m. Było to powodem dwukrotnego wstrzymania, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzonych robót budowlanych bowiem uznano, iż roboty te wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu. Postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sad uchylając zaskarżone postanowienia wskazał, iż przede wszystkim należy dokonać oceny czy przedłużenie ogrodzenia o 2m można uznać za istotne odstępstwo od warunków zgłoszenia, a tym samym czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponownie analizując materiał dowodowy organ uznał, iż wybudowane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) w związku z czym nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy dotyczące obiektów budowlanych. Oznacz to, że przedłużenie ogrodzenia o 2 m nie może być zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego Tym samym, zdaniem organu nie istnieje przedmiot postępowania, który podlegałby regulacji Prawa budowlanego i wymagał wydania decyzji merytorycznej. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wnieśli J.W. i Z. W. po rozpatrzeniu, którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa ← utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania toczącego się w niniejszej sprawie i wskazał powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007r. sygn. akt VIISA/Wa 701/07 uchylający postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, iż w sprawie przede wszystkim należało ocenić czy przedłużenie ogrodzenia o 2 m w stosunku do jego długości określonej w zgłoszeniu podlega regulacji przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, iż nie mogło dojść do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, gdyż ogrodzenie jako urządzenie budowlane nie stanowi obiektu budowlanego i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zasypania rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...] organ wyjaśnił "w oparciu o pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] lipca 2002r., iż rów ten nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracyjnych". Za nieskuteczne uznał także zarzut naruszenia przez wybudowane ogrodzenie stanu posiadania małżonków W. wskazując, iż w tym przedmiocie właściwa jest droga postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J.W. i Z.W. zarzucając decyzji naruszenie art. 15, art. 77, art. 80 i art. 105 kpa, a także art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne wywodzili, iż bezzasadnie organy przyjęły bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Art. 105 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r., s 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygniecie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Jak podkreślił SN w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 listopada 1995r. (IIIARN 50/95, OSNAP i US 1996, nr 11 poz. 150) art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Podkreślić jeszcze tylko należy, ze postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która występując do organu wskazuje zazwyczaj jego przedmiot. Decyzja administracyjna – zgodnie z art. 104 kpa – rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić należy się z organem, iż w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 5 sierpnia 2002r. wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości. Z akt postępowania wynika, iż inwestor N.W. w dniu [...] kwietnia 2002r. zgłosiła zamiar budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej we wsi U., gm. P. Ogrodzenie o wys. 1,80m i długości 24m miało powstać od strony ul. [...]. Realizując roboty budowlane inwestorka odstąpiła od warunków zgłoszenia w ten sposób, że podwyższyła ogrodzenie o 0,2m i wydłużyła o 2 m. Stało się to powodem wydania , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 532/06 zostało uchylone. Także kolejne postanowienie organu nadzoru wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu, zostało uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 701/07. W wyroku z dnia 14 czerwca 2006r. Sad uznał, iż podwyższenie ogrodzenia o 0,2m "mieści się w zgłoszeniu", a obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie i ocena czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast w wyroku z dnia 4 października 2007r. Sad wskazał, iż orzekając w sprawach odstąpień od warunków określonych w zgłoszeniu, nie można stosować analogii do budowy obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Bezzasadne jest bowiem, w ocenie Sadu założenie organu, że "...skoro ustawodawca przyjął, iż zmiana parametru długości obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podobnym istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia będzie zmiana długości objętego nim urządzenia budowlanego, jakim jest ogrodzenie. Takie stwierdzenie organu, że wystarczy proste zestawienie analogii do budowy obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę nie jest trafne". Nadto Sąd wskazał, iż " inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (zgłoszeniu)". Sąd powtórzył także zalecenie, iż organ ponownie rozpoznając sprawę powinien zbadać i ocenić czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zważywszy na wytyczne Sądu organ ponownie oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny uznał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Inwestorka zrealizowała ogrodzenie na podstawie zgłoszenia, a wydłużenie go o 2 m w stosunku do długości wskazanej w zgłoszeniu nie stanowi w stanie faktycznym sprawy materialnoprawnej przesłanki do wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko to należy podzielić. Skoro inwestor nie działał w warunkach samowoli, ogrodził teren własnej działki, a przedłużenie ogrodzenia o 2m nie doprowadziło do powstania innej inwestycji niż objęta zgłoszeniem to brak jest przedmiotu postępowania, który podlegałby rozstrzygnięciu na podstawie przepisów prawa budowlanego. Na zakończenie powyższych rozważań podkreślić należy, iż stosownie do art. 134 Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę jest bowiem związany granicami sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżenia. Z tego też względu poza oceną Sadu pozostają sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia granicy między nieruchomościami oraz charakteru rowu rozgraniczającego. Zwarzywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.