VII SA/Wa 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z odwołaniem Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r., I.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] układ urbanistyczny miasta C., stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r., I.dz. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta C. utworzony przez sieć ulic, dróg i placów, układ parcel, zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy zaprojektowanej oraz cieki i urządzenia wodne, w granicach zaznaczonych na mapce stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Pismem z dnia 30 września 2010 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta [...]. o opublikowanie przedmiotowej decyzji w gazecie miejskiej "[...]" oraz na stronie internetowej urzędu Miasta [...]. Pismo to, wraz z decyzją, Burmistrz Miasta [...]. otrzymał w dniu 7 października 2010 r. Następnie decyzja ta została umieszczona na tablicy ogłoszeń w dniu 7 października 2010 r., w dniu 11 października 2010 r. - opublikowana na stronie internetowej Urzędu Miejskiego, a w dniu 15 października 2010 r. w gazecie "[...]" ukazało się zawiadomienie o wydaniu decyzji wraz z informacją, że oryginał decyzji został wyłożony do wglądu w Wydziale Strategii i Rozwoju Miasta w Urzędzie Miejskim. Odwołanie Gminy [...], reprezentowanej przez Burmistrza [...], zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2010 r., a do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] listopada 2010 r. Organ odwoławczy stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania powołał się na wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1871/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. Nawet jeżeli organ, podjął kroki zmierzające do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 k.p.a., to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 45 k.p.a., dokonanego do rąk osoby upoważnionej. Organ odwoławczy uznał zatem, że skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza, miało miejsce w dniu 7 października 2010 r. i od tej daty należy obliczać termin do wniesienia odwołania przez Gminę. W związku z powyższym ocenił, że termin do wniesienia odwołania dla tej strony postępowania upłynął w dniu 21 października 2010 r., zatem odwołanie Gminy [...] zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie: 1. art. 45-49 k.p.a., w związku z art. 94 ustawy poprzez błędną interpretację i poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej została doręczona decyzja w trybie art. 45 k.p.a, a nie w drodze publicznego obwieszczenia, 2. art. 134 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz 129 § 2 k.p.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 9 w związku z art. 112 k.p.a., poprzez błędne pouczenie o terminie i sposobie do wniesienia odwołania. Skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji błędnie przyjął, że skarżącej została doręczona decyzja w trybie art. 45 k.p.a., tym bardziej, że organ I instancji w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. sam przyznał, że decyzja została doręczona przez publiczne obwieszczenie na podstawie art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku oraz art. 49 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że w trybie art. 45 k.p.a. otrzymała pismo od [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o umieszczenie decyzji we wskazanych miejscach, co bez wątpienia uczyniła. Natomiast strony, w tym także Gmina [...], zostały zawiadomione o decyzji w drodze publicznego obwieszczenia. Zdaniem skarżącej 14 dniowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć dopiero po upływie 14 dni od opublikowania zawiadomienia o wydaniu decyzji w gazecie lokalnej "[...]", zatem termin do wniesienia odwołania minął w dniu 12 listopada 2010 r. Tym samym skarżąca wskazała, że nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, bowiem odwołanie wniosła w dniu 10 listopada 2010 r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że z pouczenia przedmiotowej decyzji wynika wprost, że stronom służy prawo odwołania od daty doręczenia decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, a doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia niniejszej decyzji. Zatem decyzja zawiera błędne pouczenie o sposobie wniesienia odwołania. Tym samym z powodu błędnego pouczenia skarżąca poniosła negatywne konsekwencje. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , po rozpoznaniu odwołania A. G., D. T. i B. K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego "układ urbanistyczny Miasta C....". Należy mieć na względzie, że w postępowaniu dotyczącym ochrony zabytków stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Z uwagi na ograniczony zakres regulacji, odnoszący się w art. 94 ustawy o ochronie zabytków jedynie do wskazania spraw, w których możliwe jest zastosowanie innego trybu niż określony w art. 45 kpa, w sprawach tych zastosowanie ma niewątpliwie art. 49 kpa. Przepis art. 49 Kpa, wprowadza możliwość zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej, podejmowanych w tym postępowaniu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron) a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu. Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny. Obecny skład orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1871/08 (publikowany http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39 - 48 K.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej (art. 49 K.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. Tym samym niezależnie od tego, iż organ podjął kroki zmierzające do zastosowania w sprawie trybu z art. 49 K.p.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie powoduje to jednak automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 39 K.p.a. a więc przez pocztę do rąk podmiotu uznanego za stronę postępowania. Zgodnie z art. 45 Kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Z akt sprawy wynika, iż decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. doręczono skarżącemu przy piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2010 r. Pismo kierowane było do Burmistrza Miasta [...], a zatem stosownie do art. 11a w związku z art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn.Dz.U.2013, poz. 594 ), do organu wykonawczego gminy. Doręczenie decyzji w dniu 7 października 2010 r. należało zatem uznać za skuteczne. Podkreślenia wymaga, iż przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy o ochronie zabytków, nie przewidują podwójnej formy skutecznego doręczania pism w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony zabytków. Przyjęcie w warunkach niniejszej sprawy, iż doręczenie decyzji w dniu 7 października 2010 r. było prawnie nieskuteczne, z uwagi na zastosowany tryb doręczenia poprzez obwieszczenie, powodowałoby niezasadnie uprzywilejowanie gminy i wydłużenie jej terminu do wniesienia odwołania ponad 14 dni. Tym samym nie można było uznać, iż został w tej sprawie naruszony przepis art. 45-49 kpa w związku z art. 94 ustawy o ochronie zabytków. Jednym z podstawowych wymogów postępowania administracyjnego, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego, przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 Kpa, jest wymóg wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję - w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie. Oznacza to, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 Kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Wobec doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 7 października 2010 r. wynikający z art. 129 § 2 Kpa czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął bezskutecznie w dniu 21 października 2010r. Wniesione przez skarżącego odwołanie w dniu 10 listopada 2010 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej operatora publicznego) należy uznać za spóźnione. Konsekwencją powyższego prawidłowe jest ustalenie organu, iż odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie. Prawidłowo zatem organ zastosował art. 134 kpa. Odnosząc, się do zarzutu naruszenia art. 112 kpa, Sąd w tym składzie podziela stanowisko zawarte w tezie wyroku NSA w sprawie o sygn. I OSK 1304/12 z dnia 27 lutego 2013 r. , w którym Sąd ten wskazał, iż : "Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu." Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, błędne pouczenie nie oznaczało, iż termin do wniesienia odwołania dla skarżącego rozpoczął się w innym terminie niż ten, który wynikał ze skutku doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 7 października 2010 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji