VII SA/Wa 755/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], nakładające na Starostę W. karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za 26 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...], w celu zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...], obręb Ż., gm. B. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 kpa, oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1401 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że pismem z dnia 4 listopada 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na postawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Następnie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Starostę W. karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za 26 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...], w celu zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...], obręb Ż., gm. B.. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie w terminie wniósł Starosta W.. 3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu 5 października 2012 r. do Starosty W. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...] obręb Ż., gm. B.. W dniu 4 stycznia 2013 r. Starosta W. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej linii. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli okresu od wpływu do organu powiatowego wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu 5 października 2012 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] stycznia 2013 r. odliczył okres 65 dni wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 91 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (91 – 65 – 26) ocenił, że Starosta W. dopuścił się 26 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu nie znalazł żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Starosta W. w zażaleniu wskazał, iż na przekroczenie terminu wpływ miał fakt oczekiwania na zwrotne potwierdzenie odbioru dokonywane przez pocztę, i odnosząc się do tego zarzutu, stwierdził, że podziela stanowisko Wojewody [...], że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Przytoczył również fragmenty uzasadnień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 767/07 i z dnia 14 października 2010 r. II OSK 1573/09). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że analiza akt sprawy nie wykazała, żeby organ powiatowy w toku prowadzonego postepowania w przedmiocie pozwolenia na budowę natrafił na obiektywne trudności w doręczaniu korespondencji kierowanej do którejkolwiek ze stron postępowania, a Starosta W. również takich okoliczności w swoim zażaleniu nie wskazał. Z ustaleń organu wynika, że Starosta W. podjął pierwszą czynność procesową, jaką w tej sprawie było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, dopiero po 46 dniach od wpływu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, naruszając art. 35 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ stwierdził również, że wcześniejsze podjęcie przez organ powiatowy przewidzianych prawem działań związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i kara pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Starosta W. w zażaleniu wskazał również, że "kluczowe znaczenie dla terminowości spraw załatwianych w okresie, w którym wpłynął wniosek miało jednakże obłożenie Wydziału prowadzącego sprawy pozwoleń na budowę ilością spraw.", i odnosząc się do tego wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, postanowieniem, kare w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane, do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestie związane z organizacją pracy w organie administracji architektoniczno – budowlanej, i związane z tym trudności w terminowym rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy rozbiórkę nie mają znaczenia przy ocenie, czy organ podlega karze pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta W.; zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. przyjęcie, iż w ramach postępowania objętego kontrolą nie zaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy istotny wpływ na czas trwania postepowania miała opieszałość operatora publicznego w przekazywaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru pism urzędowych, b) art. 57 § 4 kpa poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy ostatni dzień terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przypada na sobotę, i opóźnienie w wydaniu decyzji należy liczyć już od niedzieli, tj. dnia ustawowo wolnego od pracy, c) art. 12 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady wnikliwości postępowania, tj. wydanie rozstrzygnięcia bez należytego rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy, 2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli istniały oczywiste opóźnienia uzasadniające wymierzenie przez Wojewodę kary w wysokości 13 000 zł – - domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nakładające na Starostę W. karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za 26 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia w dz. ew. nr [...], w celu zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...], obręb Ż., gm. B.. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 8 tej ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do Starosty W. w dniu 5 października 2012 r., natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] stycznia 2013 r. Decyzję tę poprzedziło zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Starostę W. w dniu 20 listopada 2012 r., oraz zawiadomienie stron w dniu 7 grudnia 2012 r. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 91 dni, przy czym, organ wszczął postępowanie dopiero po upływie 46 dni od daty wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, co zdaniem Sądu, miało zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane przewiduje wymierzenie właściwemu organowi przez organ wyższego stopnia w przypadku nie wydania decyzji w sprawie w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, a z zestawienia powyższych dat wynika, że doszło do 26 dniowego przekroczenia tego terminu, słusznie organ uznał, że takie przekroczenie terminu skutkuje karą pieniężną w wysokości 13.000 zł. Zdaniem Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane – jest terminem prawa materialnego, a zatem nie powinno się do niego stosować przepisów kpa dotyczących zasad obliczania terminów czy też żądania przywrócenia terminu. 3.2. Podkreślić równocześnie trzeba, ze wprawdzie art. 35 ust. 8 tej ustawy – Prawo budowlane stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, jednakże, zdaniem Sądu, okoliczności takie w niniejszej sprawie nie zaistniały. Niniejszy skład orzekający podziela w zupełności stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/10 (LEX nr 954432), zgodnie z którym do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 kpa), gdyż są to zwykłe czynności postepowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.