VII SA/Wa 770/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nawiezienie gruntu pochodzącego z wykopów pod fundamenty na działkę nr [...] w [...], gm. C. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 28 marca 2006 r. H. B. wystąpiła o "wydanie zgody na dokonanie zwózki ziemi na działkę nr [...] położoną w [...], gmina C.". Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta [...] umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem po uznaniu, iż "żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na Starostę obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na podniesienie terenu działki poprzez nawiezienie ziemi w drodze decyzji". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] postępowanie w niniejszej sprawie stało się, zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowe, bowiem brak jest przepisów mogących stanowić podstawę zezwolenia - w drodze decyzji administracyjnej - na nawiezienie ziemi na teren działki. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. B. i wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę argumentowała, że decyzję w jej sprawie organy powinny wydać w dwa tygodnie i zezwolić jej na zwózkę ziemi z ograniczeniami zawartymi w ustawie o ochronie przyrody. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuszczającym ominięcie w wypadku wystąpienia pewnych trudności kompetencyjnych procedur przewidzianych w k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/09, po rozpoznaniu skargi H. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na uznaniu, że brak podstawy prawnej do władczego działania organu administracji publicznej oraz do wydania decyzji administracyjnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek, a co za tym idzie - nie obliguje owego organu do umorzenia takiego postępowania. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 293/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne z uwagi na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji poza przytoczeniem uwag natury ogólnej na temat art. 105 k.p.a. i instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, nie zajął się w sposób zindywidualizowany rozpoznawaną sprawą. Zdaniem Sądu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, powinien jednoznacznie wskazać jakie w jego ocenie przepisy prawa stanowią podstawę prawną do merytorycznego rozpatrzenia sprawy nawiezienia ziemi na działkę wskazaną przez H. B. Rozważania te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku z odpowiednim przełożeniem na wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii i jakie powinno być dalsze postępowanie organów rozpatrujących sprawę. Zatem rzeczą Sądu pierwszej instancji, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie dokonanie konkretnej i jednoznacznej oceny, czy istnieje podstawa prawna do merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego przez H. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Zgodnie z treścią art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadto prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd obecnie rozpoznając sprawę ma zatem obowiązek rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji uznał, iż stanowisko organów w przedmiocie bezprzedmiotowości wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na nawiezienie ziemi na jej grunt jest co najmniej przedwczesne. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich istotnych kwestii przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Z wniosku skarżącej H. B. wynikało, iż jest ona zainteresowana wyrównaniem powierzchni swojej działki. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 czerwca 2011 r. skarżąca wyjaśniła, iż obecnie działka ma charakter rolny, natomiast chciałaby ona ją zrekultywować tak, by działka miała charakter sportowo – rekreacyjny. W przyszłości skarżąca planuje posadowić tam budynek i inne urządzenia sportowe. Powyższe wskazuje, że planowane nawiezienie ziemi miałoby cel budowlany. Rozważenia zatem wymaga w ramach prowadzonego postępowania wywołanego wnioskiem o wyrażenie zgody na nawiezienie ziemi, czy celem skarżącej nie jest wykonanie budowli ziemnej, a zatem obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 z późn.zm.). Nie jest jednakże rolą Sądu zastępowanie organów administracji w prowadzonym postępowaniu ani ustalanie treści wniosku skarżącej. Z tych przyczyn ponownie prowadząc postępowanie organy ustalą rzeczywiste zamiary skarżącej związane z wnioskiem. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie ustalając stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia norm prawnych dotyczących wniosku strony naruszyły też art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania konieczne jest zatem poczynienie tego rodzaju ustaleń również w celu zweryfikowania stanowiska skarżącej. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem strony i wydanie decyzji w oparciu o art. 105 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Nieustalenie zakresu żądania skarżącej skierowanego do organu nie upoważniało organu do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia z tego powodu postępowania - na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wymienione uchybienia organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).