VII SA/Wa 776/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), stwierdził - na wniosek E. Z. - nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną i garaż na terenie działki nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w B., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] oraz rozbiórkę istniejącego garażu i wiaty. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku w granicy została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto, organ wojewódzki stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stosownie do którego, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z działką sąsiednią w odległości 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy. Po rozpatrzeniu odwołania J. B. od wymienionej decyzji organu I instancji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Minister Budownictwa pismem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] upoważnił Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych - w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garaż na działce o nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] udzielono zgody na odstępstwo, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego przedsięwzięcia na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowana decyzja wynikało, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana ścianą bez otworów okiennych oraz drzwiowych w granicy z działką o nr ew. [...] stanowiącą własność E. Z., a więc zgodnie z udzielonym odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja udzielająca pozwolenie na budowę została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto jest zgodna z jej ustaleniami. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną oraz posiada niezbędne opinie i uzgodnienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji stwierdził, że nie można było odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak spełnienia wymogów zawartych w przepisach warunków technicznych, jeżeli organ architektoniczno - budowlany wyraził zgodę na odstępstwo od tych warunków w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to wiązało organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, ani też nie jest dotknięta żadną z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] złożył E. Z. wnosząc o jej uchylenie. W skardze wskazał m.in., że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w § 12 ust. 3 pkt 1, ani w § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. Skarżący wskazał, że organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń lub analizy zasadności rozbudowy w granicy z jego działką [...] w aspekcie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Wydana na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych mogła być udzielona inwestorowi jedynie w przypadku szczególnie uzasadnionym. W niniejszej sprawie nie było przesłanek do rozbudowy w "granicy ostrej". Skarżący podnosił, że działka inwestora - nr [...] ma większą powierzchnię niż jego działka, a tym samym sąsiad miał możliwość rozbudowy w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną i garaż na terenie działki nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w B., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] oraz rozbiórkę istniejącego garażu i wiaty, została uchylona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, nie poddał ocenie podstawowej w tej sprawie kwestii, podnoszonej także przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], tj. zgodności z prawem udzielonej inwestorowi w dniu [...] czerwca 2007 r. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. E. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], wskazał m.in., że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno –budowlanych, o których mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane mogła być udzielona jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie było przesłanek do uznania, iż zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Podnosił, iż działka inwestora nr [...] ma większą powierzchnię niż jego działka, a sąsiad miał możliwość zrealizowania planowanej rozbudowy budynku w innym miejscu działki. Zdaniem E. Z. inwestor wykorzystuje maksymalnie przestrzeń do granicy z jego działką, oszczędzając swój ogród od strony południowej jak również przestrzeń od strony zachodniej. W ocenie Sądu, tak sformułowane zarzuty oraz tok postępowania o udzielnie kwestionowanego pozwolenia na rozbudowę, poprzedzony wydaniem postanowienia na podstawie art. 9 ust 1 Prawa budowlanego, winny stanowić dla organów orzekających w trybie nadzoru podstawę do oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy wynikało bowiem , że Minister Budownictwa pismem z dnia [...] maja 2007 r., upoważnił Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych - w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garaż na działce o nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta [...] udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W konsekwencji przedmiotowa rozbudowa została zaprojektowana jako usytuowana ścianą bez otworów okiennych oraz drzwiowych w granicy z działką o nr ew. [...] stanowiącą własność E. Z. Analiza niniejszej sprawy w toku postępowania nieważnościowego wymagała dokonania przez organ oceny czy nie został naruszony art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym przewidziano możliwość odstąpienia przez inwestora od obowiązku zachowania warunków, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jednakże możliwość ta ograniczona została do szczególnie uzasadnionych przypadków. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszczono w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo nie mogło powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. W orzecznictwie sądowym i w nauce prawa ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym udzielenie zgody na zrealizowanie obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117 i z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1406/07, niepubl.; Z. Niewiadomski i T, Asman (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 159 i 172; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2007, s. 40). Ocena, czy w danej sytuacji zachodził taki przypadek należała do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten miał obowiązek ocenić materiał dowodowy, w szczególności winien rozważyć ukształtowanie nieruchomości inwestora, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 29 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565; Z. Niewiadomski i T. Asman, Prawo budowlane (...), s. 159). Podkreślenia wymaga, że organ udzielający zgody na odstępstwo w żaden sposób nie uzasadnił okoliczności, dla których udzieli inwestorowi zgody na odstępstwo od wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie przytoczono żadnych okoliczności, które zadecydowały o wyrażeniu zgody. Skoro postanowienie to zostało wydane bez uzasadnienia i w tym zakresie podobnie jak kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę z naruszeniem powołanego art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organ właściwy do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych obowiązek starannego rozważenia, czy dany przypadek uzasadnia wyłączenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, to powinnością organu nadzoru (działającego w ramach postępowania nadzwyczajnego) była ocena czy stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał udzielenie tego odstępstwa. Zauważyć trzeba, że część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy. Ponadto w toku postępowania nieważnościowego należało mieć na względzie, że postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo mimo, iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, to jest czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji, czy też w nadzwyczajnym trybie postępowania uruchomionym w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika również, iż wyrażenie zgody przez organy administracji na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w ściśle określonym trybie. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia udziela - w drodze postanowienia - organ właściwy, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. Wniosek do Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3). Z akt postępowania administracyjnych wynika, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wydane zostało w dniu [...] czerwca 2007 r., natomiast wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył dopiero w dniu 4 listopada 2008 r. Tymczasem organ działając w trybie stwierdzenia nieważności nie analizował formalnoprawnych i materialnoprawnych przesłanek do wydania przedmiotowego postanowienia, dlatego naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.. Gdyby bowiem ustalono, że doszło do naruszenia art. 9 ust 1 Prawa budowlanego i że brak było podstaw do udzielnie zgody na odstępstwo od § 12 warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., to miałoby bezpośrednie przełożenie na ocenę rażącej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 200 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę poprzez naruszenie § 12 ww. warunków techniczno-budowlanych. Bowiem w myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Rozpatrując ponownie sprawę i oceniając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 stycznia 2009 r., pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz ocenić, czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powinien ocenić, czy istniały ważne względy przemawiające za dopuszczeniem do istotnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, mając na uwadze, że art. 9 ustawy zezwala na odstępstwo wówczas, gdy nie powoduje ono pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Analizując potrzebę udzielonego zezwolenia na odstępstwo organ powinien uwzględnić stan zagospodarowania zarówno działki nr [...], jak i działki skarżącego E. Z.. Przy czym prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przy uwzględnieniu specyfiki nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu powinno spełnić wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 tejże ustawy w zw. z § 15 w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).