VII SA/Wa 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej ("Komendant Wojewódzki") z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr [...], w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z [...] grudnia 2005 r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na stacji [...] Dworzec [...]przy ul. [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] ("Komendant Miejski") nakazał skarżącej wykonanie wymienionych w pkt 1-7 obowiązków, w określonym w niej terminie, tj. do [...] stycznia 2006 r. Obowiązek określony w pkt 2 dotyczył wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego oraz zapewnienia czasu działania przez co najmniej 2 godziny od zaniku oświetlenia podstawowego, potwierdzonych stosownym protokółem z badań, natomiast pkt 4 – wykonania przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i przedstawienia stosownych protokołów potwierdzających sprawność działania instalacji tryskaczowej. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] maja 2012 r. ustalono, że ww. obowiązki określone w pkt 2 i 4 wskazanej decyzji nie zostały wykonane, co skutkowało skierowaniem do skarżącej upomnienia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upomnienie z [...] czerwca 2012 r. dotyczące wykonania ww. obowiązków, zostało doręczone skarżącej [...] czerwca 2012 r. Po kolejnej kontroli, przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r., i ustaleniu, że nadal przywołane wyżej obowiązki nie zostały wykonane, Komendant Miejski [...] września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] Nadto, postanowieniem z tej samej daty, w oparciu o art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., po. 1201 ze zm., "u.p.e.a."), nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązków (tj. określonych w pkt 2 i 4 decyzji z [...] grudnia 2005 r.), w wysokości 2000,00 zł. Pismem z [...] października 2017 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując, że organ nie umożliwił jej wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z wykonaniem decyzji z [...] grudnia 2005 r. Dodatkowo, pismem z tej samej daty zaskarżyła ww. postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. We wniesionym zażaleniu skarżąca podniosła, że faktycznie wykonaniem przeglądów technicznych i czynnościami konserwacyjnymi stałych urządzeń gaśniczych SUG zajmuje się Centrum Handlowe [...], w związku z tym zobowiązana czyni starania o udostępnienie jej stosownych protokołów potwierdzających wykonanie pkt 4 decyzji. Skarżąca podniosła również, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego w strefie peronowej i holu kasowego z uwzględnieniem natężenia i czasu działania, a obecnie czyni starania o udostępnienie stosownych protokołów potwierdzających wykonanie obowiązku określonego w pkt 2 decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Komendant Miejski uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione, a postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki postanowienie to utrzymał w mocy. Na to ostatnie skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 777/18. Natomiast postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego z [...] września 2017 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wszczęte w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego z [...] grudnia 2005 r., jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia z [...] czerwca 2012 r. Nieprawidłowości polegające na braku zapewnienia sprawności instalacji oświetlenia awaryjnego oraz stałych urządzeń gaśniczych (SUG) potwierdzonej stosownym protokołem z badania stwierdzone zostały: podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w grudniu 2005 r., wskutek których Komendant Miejski wydał ww. decyzję, która stała się ostateczna w styczniu 2006 r.; podczas kolejnej kontroli, [...] maja 2012 r., na podstawie, której organ pierwszej instancji, stwierdzając ponownie powyższe nieprawidłowości, wydał upomnienie z [...] czerwca 2012 r.; podczas kontroli sprawdzającej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wobec niewykonania obowiązków wskazanych w ww. decyzji Komendant Miejski wydał [...] września 2017 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania ww. obowiązków oraz tytuł wykonawczy. Komendant Wojewódzki stwierdził, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem obiektu są [...] S.A., Centrala, [...],[...]. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 ze zm.), obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, takich jak m.in. zapewnienie konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie spoczywa na właścicielu. Organ odwoławczy, tak jak i organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca, na żadnym etapie prowadzonego od 2005 r. postępowania, nie wniosła uwag w zakresie odpowiedzialności za stan realizacji obowiązków wskazanych w decyzji. W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2017 r. skarżąca została poinformowana o przysługującym jej prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń do protokołu ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych. Uwag lub zastrzeżeń jednak nie wniesiono. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego wskazana w zażaleniu informacja, że za wykonanie przeglądów urządzeń przeciwpożarowych odpowiedzialne jest Centrum Handlowe [...] ([...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), nie jest podstawą do wstrzymania postępowania egzekucyjnego ani też do uchylenia lub umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Utrudnienia organizacyjne, tj. problemy związane z uzyskaniem odpowiednich dokumentów, również nie są podstawą do zwolnienia zobowiązanego z realizacji przedmiotowych obowiązków określonych w decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie zaskarżonego postanowienia zostało poprzedzone przez Komendanta Miejskiego wnikliwą analizą stanu realizacji obowiązków i ich wpływu na bezpieczeństwo pożarowe obiektu. Organ ten dodał, że nałożona grzywna jest na obecnym etapie jedynym możliwym sposobem zobligowania podmiotu odpowiedzialnego za bezpieczeństwo obiektu i przebywających w nim osób, do podjęcia zdecydowanych działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości stanowiących o naruszeniu podstawowych zasad bezpieczeństwa pożarowego. Dotychczasowe postępowanie wykazało bowiem bezskuteczność działania organu w trybie administracyjnym, prowadzonym przez okres 12 lat. Na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że obowiązek o nr [...] wskazany w tytule wykonawczym z [...] września 2017 r. (pkt 4 w decyzji z [...] grudnia 2005 r.) nie został wykonany, podczas gdy z załączonych do niniejszej skargi dokumentów wynika, że skarżąca go wykonała, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe; b) art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że obowiązek o nr 1 wskazany w tytule wykonawczym z [...] września 2017 r. (pkt 2 w decyzji z [...] grudnia 2005 r.) nie został wykonany, podczas gdy skarżąca kompletuje dokumenty potwierdzające jego wykonanie, a wobec tego dalsza egzekucja i wszelkie wydane w jej trakcie orzeczenia są bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na uniemożliwienie jej w postępowaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podkreśliła m.in., że wykonaniem przeglądów technicznych i czynnościami konserwacyjnymi stałych urządzeń gaśniczych SUG w rozważanym przypadku zajmuje się Centrum Handlowe [...] ([...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]), w związku z tym do zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji znak: [...] dołączono Oświadczenie P.P.H.U. [...] wraz z Protokołem przeglądu urządzeń tryskaczowych w CH [...], wskazujące na wykonanie decyzji [...] grudnia 2005 r. i bezprzedmiotowość postanowienia o nałożeniu grzywny i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie. Skarżąca stwierdziła też, że we wrześniu 2017 r. zleciła przegląd roczny oświetlenia awaryjnego w strefie peronowej oraz w strefie holu kasowego z uwzględnieniem natężenia i czasu działania z terminem wykonania do [...] września 2017 r. i do dnia złożenia skargi czyniła starania o udostępnienie jej stosownych protokołów z przeglądu i czynności konserwacyjnych oświetlenia awaryjnego, które potwierdzałyby wykonanie decyzji w pozostałym zakresie. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ ten podniósł, że pomimo iż strona do zażalenia dołączyła protokół potwierdzający wykonanie odpowiednich prób i badań odnośnie sprawności stałych urządzeń gaśniczych (SUG), decyzję z [...] grudnia 2005 r. dalej uważa się za niewykonaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z [...] września 2017 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2000,00 zł. Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Rację ma bowiem organ (tak I jak i II instancji) podnosząc, że obowiązki nałożone decyzją z [...] grudnia 2005 r. znak: [...] nie zostały w całości wykonane; w takiej zaś sytuacji organ egzekucyjny a zarazem wierzyciel, tj. Komendant Miejski PSP [...], mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne; w celu wyegzekwowania niewykonanych obowiązków mógł zaś -stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a.- zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Sąd dostrzega przy tym, że postępowanie egzekucyjne uruchomione zostało tytułem wykonawczym z [...] września 2017 r. Komendanta Miejskiego PSP [...], poprzedzonym upomnieniem z [...] czerwca 2012 r. oraz czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi z [...] sierpnia 2017 r. Wskazany tytuł obejmuje dwa obowiązki podlegające egzekucji; wynikają one z ww. ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2005 r., a termin ich wykonania upłynął z dniem [...] stycznia 2006 r. Sąd stwierdza jednocześnie, że ww. tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 ustawy egzekucyjnej, natomiast postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – te, o których mowa w art. 122 § 2 i 3 u.p.e.a. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zdaniem Sądu, z uwagi choćby na drugą z wymienionych przesłanek stosowania omawianego środka egzekucyjnego, wybór tego środka w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowy, tj. najmniej uciążliwy dla zobowiązanej a jednocześnie mający stanowić wystarczającą formę przymusu do wykonania egzekwowanych obowiązków. Sąd stwierdza nadto, że wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 ww. ustawy egzekucyjnej oraz, że stosownie do treści art. 122 § 1 u.p.e.a. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, doręczono skarżącej także odpis tytułu wykonawczego z [...] września 2017 r. (v. treść wskazanego postanowienia – wymieniony w niej załącznik). Mając na uwadze argumentację skarżącej, Sąd zauważa zaś, że stanowisko organów o niewykonaniu w całości obowiązków określonych w ww. tytule wykonawczym, tak w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i wydania ww. postanowień o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jest prawidłowe. Obowiązki te skarżąca obowiązana była wykonać do [...] stycznia 2006 r. Kontrole przeprowadzone: [...] maja 2012 r. (v. protokół, w którym wskazano na niewykonanie tych obowiązków i nieprzedstawienie protokołu z badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego i stałych urządzeń gaśniczych) i [...] sierpnia 2017 r. (v. protokół, w którym ponownie wskazano na niewykonanie ww. obowiązków i nieprzedstawienie protokołu z badania oświetlenia awaryjnego uwzględniającego również teren peronów, uwagi w zakresie natężenia oświetlenia i czas działania oświetlenia, jak i brak protokołu dotyczącego SUG), a więc w dacie wymagalności nałożonych obowiązków (co więcej – po upływie nawet 10 lat od terminu wyznaczonego na ich wykonanie), wykazały, że ani w tym terminie, ani później nie zostały one w całości wykonane. Tym samym uruchomienie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w takich okolicznościach należało uznać za prawidłowe. Jednocześnie, wobec stanowiska skarżącej Sąd zauważa, że o wykonaniu ww. obowiązków, nie mogą świadczyć "starania" podjęte przez skarżącą w celu uzyskania/pozyskania wymaganego protokołu z badania sprawności technicznej instalacji oświetlenia awaryjnego. Same "starania", nie oznaczają bowiem wykonania, a jedynie podjęcie działań w celu ich wykonania. Sąd stwierdza także, że o wadliwości zaskarżonego w sprawie postanowienia nie może świadczyć załączenie do zażalenia (co pozostaje bezsporne) protokołu z badania instalacji tryskaczowej w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy dotyczy także obowiązku związanego z instalacją oświetlenia awaryjnego, a ten nie został wykonany. Sąd stwierdza przy tym, że okoliczności i zarzuty podniesione przez skarżącą w zażaleniu, a następnie we wniesionej skardze wskazują na to, że jej intencją było nie tyle kwestionowanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co samej egzekucji, co do jej zasadności. Dlatego też, winny one stanowić przedmiot zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 119 i nast. ustawy egzekucyjnej, bo nawet w przypadku ich zasadności, w sprawie dotyczącej grzywny w celu przymuszenia nie mogłyby wywołać zamierzonego skutku. I tak, Sąd zauważa, że zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 u.p.e.a. i mogą nimi być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1). Z treści tego przepisu wynika, że zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim przedmiotem. W konsekwencji, kierując się powyższym, Sąd stwierdza, że wykonanie obowiązku nie może być skutecznie podnoszone w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia; organ zażaleniowy jest bowiem związany przedmiotem sprawy, a w tym nie mieści się tego rodzaju zarzut (tak też NSA w wyroku z 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 117/14; por. też wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/17). Na koniec Sąd dostrzega, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej, a nie uzyskanie kwoty, na którą grzywna ta opiewa. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji. Wykonując obowiązek, do czego dąży skarżąca (jak wynika z jej pism, w tym skargi), może się ona uwolnić od płacenia grzywny, co reguluje art. 125 i art. 126 ww. ustawy. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, zastosowanie tego środka egzekucyjnego mogło być uznane przez organy orzekające jako jedyny możliwy sposób do zobligowania skarżącej do wykonania w całości decyzji z [...] grudnia 2005 r. w celu wyeliminowania nieprawidłowości stanowiących o naruszeniu podstawowych zasad bezpieczeństwa pożarowego. Z tych przyczyn, uznając zarzutu skargi za nietrafione, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.