VII SA/Wa 780/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. D. i Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. D. i Z. D. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu sprawy dotyczącej wykonania zabudowy części wspólnej tarasu i wybiciu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. P. w W., nakazał E. i Z. D. rozbiórkę zabudowy części wspólnej tarasu i likwidację wybitego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. P. w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek otrzymania pisma Wspólnoty Mieszkaniowej P. dotyczącego prowadzenia robót budowlanych związanych z zabudową części tarasu i wybiciu otworu drzwiowego przy lokalu użytkowym nr A001 na parterze w budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. P. w W. w dniu 11 marca 2008 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których, ustalił, iż przy lokalu użytkowym na parterze została zabudowana część wspólna tarasu konstrukcją stalową przeszkloną o wym. 3,00 x 1,50 m i wys. 2,30 do 2,60 m oraz wybity otwórz drzwiowy w ścianie konstrukcyjnej budynku. W czasie kontroli inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, ani dokumentacją techniczną. W dniu 20 marca 2008 r. zostało wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej P. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr - [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów E. i Z. D. obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami przez osobę posiadającą -1 - stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 20 czerwca 2008 r. inwestorzy złożyli dokumentację, którą następnie uzupełnili w dniu 20 października 2008 r. Zgodnie z przedłożonym opracowaniem autorzy ekspertyzy stwierdził poprawność wykonanych robót pod względem technicznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr - [...] z dnia [...] marca 2009 r. ustalił dla E. i Z. D. opłatę legalizacyjną na sumę 25 000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że przedłożona przez zobowiązanych dokumentacja nie potwierdza, iż inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wykonanie robót nastąpiło bez zgody właściciela. Z tego względu stosując art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał E. i Z. D. rozbiórkę zabudowy części wspólnej tarasu i likwidację wybitego otworu drzwiowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i Z. D. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia czy E. i Z. D. posiadają tytuł prawny do dysponowania przedmiotowym tarasem. Z przekazanych akt wynika, iż skarżący nie posiadają prawa własności do tarasu, a jedynie prawo własności do lokalu nr A001 o powierzchni 51,84 m2. Podniósł, iż dokumenty złożone przez E. i Z. D., tj. odpis zwykły księgi wieczystej [...] (stan na dzień 18.12.2009 r.), wypis z rejestru lokali, inwentaryzacja architektoniczna powierzchni użytkowej lokalu A001, operat techniczny, uchwała nr [...] - nie przesądzają o prawie własności tarasu, a dotyczą jedynie własności lokalu A001. Organ podkreślił, że prawo własności do lokalu ograniczone jest wyłącznie do tegoż lokalu, zaś ściany konstrukcyjne i wszystko co związane jest z ingerencją w konstrukcję budynku wchodzi w skład części wspólnych budynków, których -2- wyłącznym dysponentem jest właściciel budynku - Wspólnota Mieszkaniowa. W związku z powyższym skarżący nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wykonanie robót budowlanych nastąpiło bez zgody właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy ponadto powołał się na wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny, sygn. akt [...], z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie którego nakazano E. i Z. D. rozbiórkę wszystkich dokonanych przez nich naniesień na tarasie przylegającym do lokalu A001 oraz przywrócenie poprzedniego stanu elewacji zewnętrznej budynku. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie nakazał E. i Z. D. rozbiórkę zabudowy części wspólnej tarasu i likwidację wybitego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. P. w W. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i Z. D. podnosząc, iż organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie prawa własności tarasu, a organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 80 k.p.a. oraz art. 33 § 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt: II OSK 775/06 wskazał, iż składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Niemniej jednak domniemanie to obowiązuje do momentu jego obalenia przez dowód przeciwny zebrany w toku postępowania, a brak jest w aktach sprawy dowodu stwierdzającego, iż skarżący nie są właścicielami powierzchni wystawienniczej o pow. 7,46 m2 przylegającej do lokalu A001. Skarżący podnieśli także, że nie istnieje żadne prawomocne orzeczenie sądowe ani też dokument urzędowy z którego wynikałoby, iż inwestorom nie przysługuje prawo własności do ww. pomieszczenia wystawienniczego, na których mógłby oprzeć się organ nadzoru poddając w wątpliwość liczne dokumenty potwierdzające prawo własności inwestorów, tj. min. akt notarialny zakupu pomieszczenia wystawienniczego wraz z lokalem A001, wyciąg z aktualnej księgi wieczystej dla lokalu A001, wypis z rejestru lokali, inwentaryzację architektoniczną, operat techniczny. Ponadto w skardze -3- podnieśli, iż uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, iż odpis zwykły księgi wieczystej [...], wypis z rejestru lokali, inwentaryzacja architektoniczna powierzchni użytkowej lokalu A001, operat techniczny, uchwała nr [...] dołączone przez E. i Z. D. do akt sprawy nie stanowią dowodu, iż są właścicielami tarasu, a świadczą jedynie o prawie własności do lokalu A001. Wniosek ten zdaniem skarżących kłóci się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, gdyż z ww. dokumentów wynika bezspornie, iż w skład lokalu A001 wchodzi również pomieszczenie wystawowe o powierzchni 7,46 m2. Stąd też lokal A001 wychodzi za obręb ścian konstrukcyjnych i obejmuje, część tarasu o powierzchni podanej powyżej tj. 7,46 m2. W ocenie skarżących, ustalenia organu II instancji odnoszące się do prawa własności E. i Z. D. nie mają w przedmiotowej sprawie w żadnej mierze znaczenia, gdyż strona skarżąca wskazała prawo własności do części tarasu. Brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentów z których płynąłby wniosek przeciwny, tj. iż część tarasu o powierzchni 7,46 m2, na którym posadowiona jest konstrukcja metalowo szklana nie stanowi własności skarżących. Przedstawiając swoją argumentację skarżący wskazali na regulację 76 § 1 k.p.a. 1 stwierdzili, że akt notarialny z dnia [...] października 2005 r. rep. A nr [...] z którego wynika prawo własności inwestorów do powierzchni 7,46 m2 tarasu przylegającego do lokalu A001, zgodnie ze wskazanym przepisem ma moc dokumentu urzędowego, w szczególności, iż brak jest dowodu przeciwnego. Ponadto, podnieśli, iż mając na względzie wagę wpisu w księdze wieczystej przedłożyli do akt sprawy dodatkowo księgę wieczystą dotyczącą lokalu A001 przy ul. P. w W. nr [...], w której dziale I-O - "Oznaczenie Nieruchomości" w opisie lokalu podane jest, iż składa się on z pomieszczenia ogólnego, łazienki z WC oraz pomieszczenia wystawowego o powierzchni 7,46 m2 stanowiącego część tarasu przylegającego do lokalu, w dziale II - "Własność" jako współwłaściciele widnieją Z. D. oraz E. D. Tym samym, zdaniem skarżących do czasu obalenia domniemania wynikającego z treści ksiąg wieczystych właścicielami lokalu A001 oraz przylegającego do lokalu pomieszczenia wystawowego położonego na części tarasu o powierzchni 7,46 m2 są E. i Z. D. Dodatkowo wskazali, iż w związku z faktem, że organ administracyjny nie uznał, iż przysługuje im prawo własności do części tarasu przylegającego do lokalu A001 -4- o powierzchni 7,46 m2, zwrócili się do pierwotnego właściciela nieruchomości przy ul. P. od którego nabyli lokale A001, U1, U2, U3 o potwierdzenie przysługującego im tytułu prawnego do zabudowanej części tarasu. W dniu 11 marca 2010 r, pierwotny właściciel - spółka M. sp. z o. o. wydała oświadczenie w którym potwierdziła, iż w dniu 31 grudnia 2001 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A. Nr: [...]ustanowiona została na rzecz E. i Z. D. odrębna własność lokalu użytkowego oznaczonego numerem 001 o powierzchni 600,13 m.kw. wraz z udziałem we własności części wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego wynoszącym 0,0975. Spółka oświadczyła dodatkowo, iż zgodnie z projektem wykonawczym budynku przy ul. P. w W., balkony i tarasy, w tym taras przyległy do lokalu 001 nie były przedmiotem odrębnych umów o wyodrębnieniu i sprzedaży tych części składowych budynku, lecz przeznaczone zostały do wyłącznego użytkowania przez właściciela lokalu do którego przylegały. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r, została uchylona, gdyż została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od -5- uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż treścią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne o charakterze materialnym, jak i procesowym. Przy tym zagadnienie wstępne, jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (zob. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa2008, s. 456; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 132/09, LEX nr 550496; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 735/08, LEX nr 481503; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/08, LEX nr 508490). W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], którą nakazano E. i Z. D. rozbiórkę zabudowy części wspólnej tarasu i likwidację wybitego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. P. w W. Zauważyć należy, iż organ II instancji orzekając w niniejszej podniósł kwestię, iż w toku postępowania odwoławczego Sąd Rejonowy [...]w W., Wydział [...] Cywilny, wydał w sprawie sygn. akt [...] wyrok z dnia [...] grudnia 2009 r, którym nakazał E. i Z. D. rozbiórkę wszystkich dokonanych przez nich naniesień na tarasie przylegającym do lokalu A001, położonym od strony południowo - wschodniej budynku przy ul. P. w W., na pierwszej kondygnacji tego budynku oraz przywrócenie poprzedniego stanu elewacji zewnętrznej budynku, a także zakazał w przyszłości E. D. i Z. D. dokonywania jakichkolwiek naniesień na opisanym tarasie oraz ingerencji w -6- zewnętrzne ściany konstrukcyjne budynku przy ul. P. w W., lecz nie uznał aby okoliczność ta miał wpływ na jego rozstrzygniecie. Takie działanie organu II instancji należy uznać za naruszające art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Można wyróżnić następujące charakterystyczne elementy "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w art: . 97 § 1 pkt 4 kpa- jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, - jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, - nie należy do właściwości organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie głównej, ale należy do kompetencji innego organu lub sądu, - może być przedmiotem odrębnego postępowania, powoduje zatem pojawienie się dwóch niezależnych postępowań, - nie było prawomocnie przesądzone w innej sprawie. Stwierdzić trzeba, że w dacie orzekania przez organ II instancji tj. w dniu [...] lutego 2010 r. wyrok sądu powszechnego był nieprawomocny i stanowił podstawę do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt k.p.a. W sytuacji jego uprawomocnienia się - ze względu na treść tego wyroku oraz przedmiot postępowania administracyjnego - organ nadzoru budowlanego utraciłby bowiem kompetencje do orzekania w przedmiocie rozbiórki, a jego postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe wobec związania powszechnie obowiązującym wyrokiem sądu powszechnego pomimo tego, iż przesłanki badane w postępowaniu posesoryjnym przez sąd powszechny, różnią się od przesłanek badanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez organ nadzoru budowlanego. Dodatkową kwestią, mającą wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji przez Sąd i w konsekwencji jej uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przy jej wydawaniu art. 7 i art. 77 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a., ma przedwczesność ustaleń dokonanych przez ten organu co do prawa własności tarasu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przed Sądem Rejonowym [...] toczy się postępowanie o uzgodnienie treści Księgi Wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zaś w Księdze Wieczystej lokalu A001 przy ul. P. w W. dokonano wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu w tym przedmiocie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ nie dysponował dokumentacją pozwalającą mu na tym etapie postępowania na jednoznaczne ustalenie tytułu własności tarasu, a ustalenie takie będzie możliwe jedynie po wydaniu stosownego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1.10.1991r. sygn. akt IV S.A. 293/91 ( OSP 1993/4/79), w którym stwierdzono, iż -7- "ze względu na toczący się przed sądem spór o ustalenie sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości, przyjąć należy, że żadna ze stron nie ma prawa do dysponowania sporną nieruchomością w zakresie umożliwiającym wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero rozstrzygnięcie przez sąd sporu o użytkowanie nieruchomości i wspólnych części budynku umożliwi ustalenie, czy także ze względów techniczno-budowlanych udzielenie pozwolenia na wykonanie zamierzonych robót budowlanych będzie możliwe." Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 wymienionej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. -8-