VII SA/Wa 782/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 782/16 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r zezwalającej na budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł W. – węzeł W. ([...]) od km [...]+[...] do km [...]+[...], w zakresie odcinka [...] (węzeł Ł. z węzłem –węzeł R. z węzłem) od km [...] +[...] do km [...]+[...], odcinka [...], łącznik [...] (węzeł D.-węzeł R.) od km [...]+[...] do km [...]+[...], odcinka [...] (węzeł R.-węzeł W.) od km [...]+[...] do km [...] + [...], odcinka [...] (węzeł W.) od km [...] + [...] do km [...] + [...] wraz z infrastrukturą w części obejmującej realizację inwestycji na terenie działek: nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podziału działki nr [...], nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podziału działki nr [...] i nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podziału działki [...], położonych w obrębie B., gm. D. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r i orzekł w tym zakresie poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...] maja 2011r w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), działki nr [...] o pow. V ha (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), położonych w obrębie B., gm. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o stwierdzenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaszenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...] i [...]podnosząc, że powyższe nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Powyższy fakt świadczy o konieczności wygaszenia decyzji Wojewody [...] jako bezprzedmiotowej w zakresie wskazanych działek. W związku wnioskiem inwestora Wojewoda [...] działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał dotychczasowych właścicieli wymienionych działek K. K. i J.K. do zajęcia stanowiska w sprawie. Jednocześnie pouczył, że brak pisemnej odpowiedzi na wezwanie będzie traktowane jako brak zgody na wygaszenie decyzji. Ponieważ na wezwanie nie została udzielona odpowiedź dlatego Wojewoda [...] przyjął, że dotychczasowi właściciele nie udzielili zgody na wygaszenie decyzji. Tym samym nie zaistniała przesłanka określona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotycząca interesu pozostałych stron w wygaszeniu decyzji. Zdaniem Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie zaistniała tylko jedna przesłanka warunkująca wygaszenie decyzji w części, którą jest bezprzedmiotowość decyzji wobec działek o nr ew. [...],[...] i [...] z uwagi na rezygnację wnioskodawcy z uprawnień wynikających z decyzji w stosunku do wskazanych działek. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W opinii Wojewody [...] w sprawie nie zaistniała przesłanka interesu pozostałych stron tj. dotychczasowych właścicieli wymienionych działek, którzy nie wyrazili zgody na wygaszenie decyzji Z. Wojewody [...] w części dotyczącej tych działek. Z tego względu Wojewoda [...] decyzją z dnia Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] błędnie zinterpretował zapis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w części dotyczącej " interesu strony lub interesu społecznego", co doprowadziło do nieuprawnionego wezwania dotychczasowych właścicieli działek do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] nie miał podstaw, by występować o zgody stron ( byłych właścicieli działek ) gdyż takiego warunku art. 162 kpa nie przewiduje. Minister wyjaśnił także, iż przepis art. 162 k.p.a. nie wymaga spełnienia łącznie przesłanki interesu społecznego i interesu strony, a wystarczy spełnienie jednej z nich. Ponadto w przypadku inwestora realizującego w oparciu o specustawę drogową inwestycję celu publicznego nie można mówić, aby podmiot ten posiadał własny interes odrębny od interesu społecznego. Organ odwoławczy po przeanalizowanych przesłanych przez inwestora map inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych, stanowiących załączniki do wniosków inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji drogowej, a także samej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r, Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stwierdził, że na spornych działkach nie zostały wykonane żadne prace na podstawie decyzji Z. Wojewody [...]. Tym samym to inwestor zrezygnował z realizacji przysługujących mu uprawnień, a zatem decyzja stała się bezprzedmiotowa. Z uwagi na fakt, iż prace związane z inwestycją realizowaną na podstawie decyzji Z. Wojewody [...] zostały zakończone Minister stwierdził, iż wymienione działki nie były konieczne dla prawidłowego wykonania zamierzenia inwestycyjnego. Przy czym powód dla którego inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień nie ingerując w działki nr ew. [...],[...] i [...]pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Niewątpliwie decyzja stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej ww. działek dlatego stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego w tej części decyzję która nie została wykonana. Odnosząc się do zarzutu J.K., iż przebudowa drogi gminnej w obrębie jego działek odbyła się bez zatwierdzenia projektu zamiennego Minister wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r, Nr [...] pozwolił na użytkowanie przedmiotowej inwestycji drogowej. Oznacza to, że właściwy organ nadzoru budowlanego uznał, iż zmianę odcinka korpusu przebudowywanej drogi gminnej w sposób nie powodujący zajęcia działek J.K. można zakwalifikować jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymagającej zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł J. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącego decyzja Z. Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci przeniesienia własności wywłaszczonych działek i ich podziału. Skarżący wskazał, że dotychczasowa działka będąca jego własnością została podzielona w 2011r na szereg działek, które po wygaszeniu decyzji powinny zostać scalone w dotychczasową działkę. Skarżący wyjaśnił, iż na drodze postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym [...] domaga się zasądzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego organ mu nie wypłacił i nie chce wypłacić Podniósł, iż przez cały okres realizacji inwestycji pracownicy wchodzili na teren wywłaszczonej nieruchomości, wykorzystując go i doprowadzając do skażenia co obecnie wymaga jego rekultywacji. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W myśl art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040). Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dokonanie oceny bezprzedmiotowości decyzji w aspekcie podnoszonej przez inwestora rezygnacji z realizacji inwestycji na wywłaszczonych działkach o nr ew. [...],[...] i [...]. W ocenie Sądu nie można stwierdzić że decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. W dalszym ciągu bowiem istnieje przedmiot rozstrzygnięcia czyli decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r, którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzono także podział nieruchomości, które na mocy decyzji stały się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, które miało zostać ustalone w odrębnej decyzji. Skarżący wystąpił na drogę sądową domagając się zasądzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego organ mu nie wypłacił i nie chce wypłacić. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r, w której organ zatwierdził projekt zagospodarowania obejmujący również działki skarżących. Z wyjaśnień inwestora wynika bowiem, że w związku z odstąpieniem od realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...],[...] i [...]nie został sporządzony projekt zamienny, a zmiana odcinka korpusu przebudowywanej drogi gminnej w sposób nie powodujący zajęcia działek J. K. została zakwalifikowana jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymagające zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołała już daleko idące skutki i trudno jest w tym kontekście podzielić stanowisko Ministra, że decyzja Z. Wojewody [...] w części stała się bezprzedmiotowa. Przyjęcie, że zaniechanie rozpoczęcia realizacji planowanej na podstawie specustawy inwestycji samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej lub jej części godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i pozbawiałoby przyznanych uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej. W związku z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.