VII SA/Wa 790/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji skargę oddala Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1523/08, po rozpoznaniu skargi Starosty [...], uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. K. pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/07, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowo określono początek biegu terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 10 lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...] grudnia 2006 r., czyli po upływie 157 dni, od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego podlegały następujące okresy: - 26 dni związanych z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 1 września 2006 r., kiedy doręczono pismo Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dnia 27 września 2006 r., kiedy wpłynęła do Starostwa Powiatowego odpowiedź na w/w pismo; * 28 dni związanych z ponownym wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 14 listopada 2006 r., kiedy doręczono pismo Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dnia 12 grudnia 2006 r., kiedy wpłynęło do Starostwa postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; * 28 dni związanych z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. od dnia [...] października 2006 r., kiedy wydano w/w postanowienie do dnia 6 listopada 2006 r., kiedy inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku kasacyjnym stwierdził, że w sprawie doszło do nieprawidłowego obliczenia okresów, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy niezasadnie przyjął, iż początek okresu podlegającego odliczeniu w związku z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków należy liczyć od dnia wpływu wniosku o uzgodnienie, a nie od dnia wystosowania tegoż pisma. Takie stanowisko organu oznaczałoby, że organ architektoniczno-budowlany mimo, iż zobowiązany jest oczekiwać na uzgodnienie, w okresie od wystąpienia o zajęcie tego stanowiska do dnia wpływu wystąpienia do organu konserwatorskiego powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie nie jest trafne. Podkreślić należy, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008r., którym uchylono uprzednie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd wyraził pogląd, iż "(...) do biegu terminu z ust 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty, w której organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków do daty otrzymania stosownej odpowiedzi". Ponadto Sąd zaznaczył, powołując się na ocenę zawartą w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., że "(...) postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to postępowanie szczególne, podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 303/09, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że interpretacja art. 35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego zarówno w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, jak i w skardze kasacyjnej są zbieżne i prawidłowe, tj. tak samo interpretują okresy podlegające odliczeniu od 157 dni dzielących wszczęcie postępowania od wydania decyzji kończącej to postępowanie. Wprawdzie decyzja organu II instancji mówi o doręczeniu wniosku Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...], jednakże jest to uchybienie, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna uznaje ten błąd organu administracyjnego wskazując jednak, że zarówno pierwszy wniosek Starosty z dnia 30 sierpnia 2006 r., jak i drugi wniosek z 6 listopada 2006 r. zostały doręczone Konserwatorowi w dniach ich wysłania przez Starostę. W ocenie Sądu kasacyjnego, pomimo zbieżnej interpretacji, powodem uchylenia przez Sąd postanowień obu instancji było skoncentrowanie się na błędzie organów administracyjnych w doborze użytej terminologii, z pominięciem jednak faktu, że ten błąd w tej akurat sprawie nie miał wpływu na końcowe rozstrzygnięcie, a to wskutek zbieżności daty wysłania i doręczenia pism Starosty adresowanych do Konserwatora. Sąd II instancji zauważył, że Sąd wojewódzki prawidłowo wytknął organom administracyjnym błąd w interpretacji prawa materialnego (art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego), ale pominął fakt, że naruszenie to nie miało znaczenia w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organy administracyjne prawidłowo zastosowały prawo materialne (art. 35 ust.6 i 8 Prawa budowlanego), to nie było powodu dla uwzględnienia skargi z uzasadnieniem wskazującym na naruszenia tego przepisu w postanowieniach organów obu instancji. Karę należało wymierzyć i to wysokości ustalonej w postanowieniach organów obu instancji. Zaskarżone postanowienie było prawidłowe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Sąd kasacyjny stwierdził, że skargę należało skargę oddalić. Sąd II instancji podniósł ponadto, że Sąd I instancji, nie dostrzegł kolejnego jeszcze błędu w zaskarżonym postanowieniu I instancji, a raczej oczywistej omyłki pisarskiej: "Wobec ustawowo ustalonej stawki 500 zł kary za jeden dzień zwłoki, łączny wymiar kary za [10 dni] zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy wynosi 10.000 zł". Kwota 10.000 zł pojawiła się w miejsce prawidłowo obliczonej kwoty 5.000 zł. Nie zmienia to jednak prawidłowości osnowy postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wymierzającego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych za 10 dni zwłoki w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, pomimo częściowego błędnego uzasadnienia. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowanego, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 wspomnianej ustawy wskazuje zaś, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że w niniejszym przypadku doszło do 10-dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Początek biegu terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przypadł na dzień 10 lipca 2006 r, kiedy do organu wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...] grudnia 2006 r., czyli po upływie 157 dni, od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego odliczeniu podlegały następujące okresy: - 26 dni związanych z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 1 września 2006 r., kiedy wysłano pismo Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dnia 27 września 2006 r., kiedy wpłynęła do Starostwa Powiatowego odpowiedź na w/w pismo; * 28 dni związanych z ponownym wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj. od dnia 14 listopada 2006 r., kiedy wysłano pismo Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do dnia 12 grudnia 2006 r., kiedy wpłynęło do Starostwa postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; * 28 dni związanych z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. od dnia [...] października 2006 r., kiedy wydano w/w postanowienie do dnia 6 listopada 2006 r., kiedy inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Odliczenie więc od 157 dni (dzielących wszczęcie postępowania od jego zakończenia) - 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz wskazanych wyżej 82 dni (26+28 +28) wskazuje, że w sprawie doszło do 10-dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust.6 Prawa budowlanego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że odliczeniu podlegają okresy od dnia wpływu do organu wniosku o uzgodnienie, a nie od dnia wystosowania tegoż pisma, czym dopuścił się naruszenia prawa materialnego, jednakże ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla końcowego wyniku sprawy. Zestawienie bowiem dat wysłania i doręczenia pism Starosty adresowanych do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prowadzi do wniosku, że są one zbieżne. Tym samym, mimo częściowego błędnego uzasadnienia postanowienia, należy, uznać, że odpowiada ono prawu. Przytoczone powyżej ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdują swoje oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. Na uwagę zasługuje również okoliczność, na co również zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie wskazano, zapewne na skutek oczywistej omyłki, że "Wobec ustawowo ustalonej stawki 500 zł kary za jeden dzień zwłoki, łączny wymiar kary za [10 dni] zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy wynosi 10.000 zł". Kwota 10.000 zł pojawiła się w miejsce prawidłowo obliczonej kwoty 5.000 zł. Nie zmienia to jednak prawidłowości osnowy postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wymierzającego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.