VII SA/Wa 790/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie przyznania zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Zakładu Oczyszczania w P. sp. z o.o. z siedzibą w P. ("skarżący") na postanowienie Starosty [...] ("Starosta") z [...] września 2014 r., znak: [...], orzekające o uznaniu kwoty w wysokości 2 842,20 zł, stanowiącej zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór oraz zwrot opłaty za usunięcie pojazdu marki [...] nr rej. [...], przechowywanego w okresie od 2 października 2009 r. do 20 lipca 2011 r. – uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji (pkt 1) i przyznał skarżącemu kwotę 2 842,20 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot opłaty za usunięcie ww. pojazdu (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P., Wydział I Cywilny, orzekł przepadek usuniętego z drogi 2 października 2009 r. pojazdu marki [...] nr rej. W[...] na rzecz Powiatu P. Orzeczenie to stało się prawomocne 1 lipca 2011 r. W dniu 16 listopada 2012 r. skarżący wystąpił do Starosty o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu w kwocie 26 655 zł, w okresie od 2 października 2009 r. do 20 lipca 2011 r. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Starosta przyznał skarżącemu kwotę 2 842,20 zł, tytułem zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. Jednocześnie w uzasadnieniu organ podał, że uznana należność zostanie uregulowana po wyegzekwowaniu opłaty naliczonej w decyzji Starosty P., która zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., "p.r.d."), będzie wystawiona na osobę, będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, która według ustawy jest odpowiedzialna za ponoszenie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący podnosząc, że nie kwestionuje postanowienia w części, w której Starosta orzekł o uznaniu kwoty w wysokości 2 842,20 zł - stanowiącej zwrot poniesionych koniecznych wydatków w okresie od dnia 2 października 2009 r. do 20 lipca 2011 r. Zdaniem skarżącego w postanowieniu brak jest jednak rozstrzygnięcia o terminie przekazania uznanej należności. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia Starosta uzależnił wypłatę wynagrodzenia przysługującego Spółce od wyegzekwowania tego wynagrodzenia od osób trzecich. Uznając zażalenie skarżącego za uzasadnione SKO - postanowieniem z [...] lutego 2018 r. - uchyliło w całości postanowienie Starosty z [...] września 2014 r. i przyznało skarżącemu kwotę 2 842,20 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot opłaty za usunięcie przedmiotowego pojazdu, W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżący zwrócił się do Starosty o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu we wskazanym wcześniej okresie. Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowy pojazd przepadł na rzecz Powiatu P. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, Starosta P. wydał co prawda postanowienie w zakresie przyznania (uznania) skarżącemu określonej kwoty tytułem zwrotu koniecznych wydatków, jednak jej zapłatę uzależnił od dwóch warunków: wydania decyzji o ustaleniu kosztów za dozór wobec właściciela usuniętego pojazdu oraz wyegzekwowania kosztów od właściciela usuniętego pojazdu. Jak wskazał organ odwoławczy – tego stanowiska nie można podzielić. Organ drugiej instancji podniósł, że z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., "u.p.e.a.") wynika, iż to organ egzekucyjny, czyli starosta, przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia. Przedsiębiorca (skarżący) nie jest wierzycielem w rozumieniu ww. ustawy, lecz jest tylko dozorcą. SKO stwierdziło, że stosując art. 102 § 2 u.p.e.a. - na potrzeby rozliczenia przedsiębiorcy świadczącego usługi usunięcia i przechowywania pojazdów - starosta uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania temu przedsiębiorcy (dozorcy) usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać, od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Przywołany art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia, a jedynie reguluje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą, zatem podmiot zobowiązany w takiej sprawie nie ma znaczenia. Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny (tu: przez starostę), niezależne od wydania decyzji z art. 130a ust. 10h p.r.d. czy też możliwości egzekucji kosztów od adresata tej decyzji. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r., cyt.: "utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. w części, t.j. rozstrzygnięcia pkt 2) - odmawiającej zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór pojazdu [...] nr rej. [...] ponad przyznaną kwotę 2 842,20 zł (..)" wniósł Miejski Zakład Oczyszczania w P. sp. z o.o. z siedzibą w P. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania wyliczenia należnego skarżącej wynagrodzenia w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Powiatu P., które w załączniku nr 1 określało przyjęte na terenie Powiatu P. stawki, b. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie pozbawionej podstaw prawnych interpretacji kosztów rzeczywistych wyłącznie korzystnych dla organu orzekającego z pomięciem kosztów, jakie zostały wykazane przez skarżącą w kalkulacji, wynikających z przyjętej przez organ jak wyżej uchwały rady powiatu, tzn. z naruszeniem obowiązującego prawa miejscowego, a zatem dającego prawo organowi do niestosowania w wybranym przez siebie zakresie tych że reguł wyliczenia opłat, c. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronie w sprawie poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, którego brak spowodował, że strona nie miała możliwości na etapie postępowania dowodowego przekazać dokumentów źródłowych leżących u podstaw wyliczenia kosztów rzeczywistych, względem dokonanego jednostronnie i arbitralnie wyliczenia przez organ; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że na skarżącej w trakcie realizowania czynności dozoru nad pojazdem ciążył obowiązek powiadomienia o nieodebraniu pojazdu pod rygorem utraty prawa do wynagrodzenia za dozór, b. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieoznaczenie, w jakim czasie organ jest zobowiązany do realizacji wypłaty przyznanej stronie w postanowieniu należności oraz pozbawionego podstaw prawnych "wyliczenia" kosztów rzeczywistych z naruszeniem uprzednio powołanej uchwały określającej stawki za każdą dobę przechowywania pojazdu. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że wskazana przez organ stawka parkowania przedmiotowego pojazdu za jedną dobę, na podstawie której organ wyliczył i przyznał wynagrodzenie skarżącemu zaskarżonym postanowieniem, jest nieprawidłowa. Przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków według stawki 5,78 zł za 1 dobę parkowania organ orzekł z naruszeniem art. 130a ust. 10h p.r.d., ponieważ odmówił przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu zgodnie ze stawką wynikającą z umowy zawartej między skarżącym a Starostą Powiatu [...]. Wskazana wartość przyjęta przez organ urąga, zdaniem skarżącego, elementarnym zasadom ekonomiki w prowadzeniu parkingu strzeżonego. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zmianę postanowienia poprzez przyznanie należności z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za parkowanie i dozór pojazdu na parkingu strzeżonym od daty odholowania do dnia orzeczenia przepadku pojazdu także od Starosty P. w wysokości 28 655 zł, tj. zgodnej z obowiązującą pomiędzy stronami umową oraz uchwałą Rady Powiatu P., ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r. uchylające postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2016 r. (pkt 1) oraz przyznające skarżącemu kwotę w wysokości 2 842,20 zł, tytułem zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór oraz zwrot opłaty za usunięcie pojazdu marki [...] nr rej. [...], przechowywanego w okresie od 2 października 2009 r. do 20 lipca 2011 r. (pkt 2). W pierwszej kolejności należy podnieść, że strona skarżąca zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego wskazując, że SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2016 r., tymczasem postanowienie organu pierwszej instancji zostało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.), przez SKO uchylone. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja (postanowienie) jest nieprawidłowa. Decyzja (postanowienie) jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonego aktu wykazały, że narusza on przepisy prawa materialnego albo jest niezasadny. W ocenie Sądu SKO prawidłowo przyjęło, że rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. (stanowiący podstawę prawną uchylonego postanowienia organu pierwszej instancji) służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, niezależne od wydania decyzji z art. 130a ust. 10h p.r.d. czy też możliwości egzekucji kosztów od adresata tej decyzji. Zawarcie więc tego rodzaju warunku w uzasadnieniu postanowienia Starosty było więc niedopuszczalne, tym samym organ odwoławczy zasadnie postanowienie uchylił (uwzględniając zresztą zażalenie skarżącego). Jednocześnie, wobec akceptacji (w zażaleniu) przez skarżącego kwoty 2 842,20 zł, organ odwoławczy wydał w tym zakresie rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. przyznał ją - tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrot opłaty za usunięcie ww. pojazdu (pkt 2). Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał w sentencji postanowienia wprost na art. 102 § 2 u.p.e.a., jednakże w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił istotę zastosowania tego przepisu. W konsekwencji, pomimo braku szczegółowego odniesienia się przez organ drugiej instancji co do wyliczenia przyznanej kwoty 2 842,20 zł, należy przyjąć, że przy braku kwestionowania jej przez samą stronę skarżącą w postępowaniu zażaleniowym, SKO uwzględniło (jak pierwotnie Starosta) jedynie poniesione wydatki konieczne, do których zaliczono dzierżawę terenu, podatek od nieruchomości, ochronę parkingu oraz sprzątanie i odśnieżanie. W sumie 7 171,81 zł. Jak wynika z uchylonego postanowienia organu pierwszej instancji, Starosta przy wyliczaniu stawki dobowej, kwotę 7 171,81 zł podzielił przez średnią ilość dni w miesiącu a następnie przez liczbę pojazdów na parkingu (zgodnie z posiadanymi przez organ danymi akt pojazdów - w latach 2009-2012 na terenie parkingu przechowywanych było 31 pojazdów) - uzyskując stawkę 7,71 zł na dobę. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił żądania skarżącego co do przyznania od Starosty P. wynagrodzenia w wysokości 28 650 zł, wyliczonego w następujący sposób: holowanie – 375 zł plus parkowanie za okres od 2 października 2009 r. do 20 lipca 2011 r., tj. 657 dni x 40 zł (stawka za dobę) – 28 280 zł, zgodnie ze szczegółową kalkulacją przedstawioną przy piśmie z 13 listopada 2012 r. Kalkulacja ta obejmuje: konserwację systemu, amortyzację miesięczną zamontowanej kamery, koszty obsługi parkingu, fakturowanie, koszty radcy prawnego, dochodzenia należności, koszty ogólne Spółki oraz koszty amortyzacji lawety – uwzględniając uchwałę Rady powiatu [...] nr [...]. W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 wskazał, iż: "Obecnie nie budzi wątpliwości, że opłata, którą ustala rada powiatu i którą zobowiązana jest ponieść osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi stanowi dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6c ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie jednostki prowadzącej parking strzeżony. Z tego względu nie można przyjąć, że opłaty określone w uchwale rady powiatu stanowią także podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking, które jest określane na podstawie art. 102 u.p.e.a. (...) Tym samym nie można podzielić poglądu (...), że do obliczenia należności jednostki prowadzącej parking strzeżony za parkowanie winny być stosowane stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Takie stanowisko jest przyjmowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 151/13, z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3079/12, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2238/12, z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 915/12, sygn. akt I OSK 788/12, sygn. akt I OSK 1104/12, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 464/10, z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1768/06 publikowanych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych." Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie strony o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym - Sąd podkreśla, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). W niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, że brak zawiadomienia uniemożliwił jej przedłożenie dokumentów źródłowych leżących u podstaw wyliczenia kosztów. Tymczasem, szczegółowa kalkulacja została dołączona do pisma z 13 listopada 2012 r., znana była organowi, zaś kalkulacja dokonana przez organ I instancji nie była przez skarżącego kwestionowana w postępowaniu zażaleniowym. W konsekwencji, nie podzielając zarzutów skargi (pomimo dostrzeżonych przez Sąd braków uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO), skargę jako niezasadną - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało oddalić.