VII SA/Wa 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej również "SKO", decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [..], po rozpatrzeniu odwołania M. S. zwanego dalej "skarżącym", utrzymało w mocy decyzję P. W. nr [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] , w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [..] czerwca 2015 r. strażnik miejski w W. działając na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zwaną dalej "u.p.r.d.", wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...] z ulicy P. w W.. Powodem dyspozycji było niezastosowanie się do znaku [...] z tabliczką [...] to jest pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. W trakcie czynności usuwania pojazdu do strażnika zgłosił się kierujący pojazdem M. S. i, w związku z czym, na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy, odstąpiono od usunięcia pojazdu. 3. W związku z przedstawionym zdarzeniem, w dniu [...] czerwca 2017 r. P. W. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Następnie, P. W.(w imieniu którego działa D. Z.D.M. na podstawie upoważnienia Nr [...] z [...] listopada 2015 r.) wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję nr [...] w której z urzędu ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 239,00 zł. Organ zobowiązał skarżącego do zapłaty ww. kosztów i ustalił termin płatności należności (30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna). Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust. 6 i 6a u.p.r.d., załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. M. z 2014 r., poz. 11983), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) w zw. z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego, spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej przy pojeździe i odjazdem z miejsca zdarzenia (na co dowodem były m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu, zapisy w systemie GPS oraz tzw. raport drogowy). Oczywistym – w ocenie organu – było więc, że przedstawiona sytuacja spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (na co dowodem był załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą O.T. sp. z o.o. i zapłaconej przez W.). 4. Pismem z [...] września 2017 r. odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, domagając się uchylenia ww. decyzji w całości. Skarżący wyjaśnił, że zaparkował samochód w dniu [...] czerwca 2015 r. wcześnie rano, gdy na danym odcinku ulicy znaku zakazu postoju jeszcze nie było, a następnie udał się do zakładu pracy. Następnie po zakończeniu pracy powrócił do miejsca pozostawienia pojazdu, którym odjechał do domu bez jakiegokolwiek zarzutu nieprawidłowego parkowania ze strony obecnego na miejscu strażnika miejskiego. W związku więc z niespełnieniem przesłanek z art. 130a ust. 1 ustawy nie może być obciążony kosztami wezwania holownika, które to koszty zostały spowodowane nie złamaniem zakazu postoju, ale tylko i wyłącznie zmianą organizacji ruchu. 5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały podjęte czynności mające na celu usunięcia pojazdu. W związku z parkowaniem w strefie znaku [...] (zakaz zatrzymywania się) wraz z tabliczką [...] (możliwość wywiezienia samochodu na koszt właściciela), co stanowi wykroczenie przewidziane w art. 92 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, organ pierwszej instancji wykazał, że powstały koszty dotyczące usunięcia pojazdu. W aktach administracyjnych znajduje się tabela, w której pod pozycją 27 widnieje kwota dotycząca przyjazdu i odstąpienia od zabrania samochodu skarżącego. W aktach sprawy znajduje się też faktura VAT obejmująca wynagrodzenie należne O. T. sp. z o.o. za usuwanie pojazdów włącznie z przypadkami odstąpienia od usunięcia pojazdu, a także mapka, raport drogowy szczegółowy i zlecenie holowania pojazdu oraz pisemne wyjaśnienia Straży Miejskiej wraz z dokumentacją fotograficzną (pismo z [...] lipca 2017 r.). W ocenie organu zasadnie zatem naliczono kwotę stanowiącą koszty powstałe w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Brak było też jakichkolwiek podstaw do odmowy wiarygodności ww. dowodom. Natomiast w zakresie wyliczenia wysokości kosztów organ pierwszej instancji uwzględnił uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. M. z 2014 r., poz. 11983). Decyzja organu – zdaniem SKO – był więc prawidłowa. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 130a ustawy, poprzez uznanie, że skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego, podczas gdy w momencie parkowania nie były postawione znaki zakazujące postoju w tym miejscu. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. 7. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. 9. Zdaniem Sądu w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji popełniono pewne błędy, to znaczy co najmniej nie zbadano określonych okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji nie zauważył tych uchybień lub nie odniósł się do nich, nawet w zakresie wskazanym w odwołaniu złożonym przez skarżącego. W związku, z tym Sąd uznał, że prowadzone postępowanie obciążone jest wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Przede wszystkim wątpliwości Sądu wzbudziły informacje o czasie dokonania zmiany zasad ruchu na ul. [...] a ściśle w miejscu, w którym zaparkowany był samochód skarżącego. Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazuje, że znak zakazu postoju wraz dodatkową tabliczką ostrzegającą o możliwości odholowania nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu został umieszczony w miejscu widocznym dla kierowców ok. godz. 12:30 (według Zarządu Dróg Miejskich – o 12:50, k. 16 akt adm.). Tymczasem skarżący oświadczył, że jego pojazd został zaparkowany w spornym miejscu przed godziną 8:00, gdyż skarżący był zatrudniony w pobliżu w jednym z sąsiednich budynków. Organ drugiej instancji nie odniósł się do tej okoliczności w zaskarżonej decyzji zakładając, że jeśli strażnicy miejscy stwierdzili niewłaściwe parkowanie pojazdu o godz. 15:53, to należy przyjąć, że kierujący pojazdem wiedział o zakazie parkowania, a zatem jego czyn należy uznać za zawiniony. Tymczasem okoliczności zdarzenia mogły przebiegać odmiennie niż przyjęły organy administracji właściwe w sprawie. Jeśli rzeczywiście pojazd skarżącego został zaparkowany przed umieszczeniem odpowiedniego znaku drogowego, to oczywiste jest, że kierowca nie mógł go widzieć. Nie można też zarzucić mu zawinionego naruszenia zakazu, gdyż postawienie kierującemu pojazdem takiego zarzutu byłoby w sposób oczywisty działaniem prawa wstecz (retroaktywności prawa). Strażnicy miejscy powinni zatem towarzyszyć zespołowi pracowników zarządcy drogi w momencie ustawiania znaku zakazu postoju i powinni zarejestrować pojazdy, które zostały już wcześniej zaparkowane, aby nie zarzucać kierującym takimi pojazdami popełnienia wykroczenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym. Nakazy usunięcia pojazdu z drogi publicznej powinny być stosowane tylko do pojazdów zaparkowanych już po ustawieniu znaku zakazującego takiego zachowania na drodze publicznej. Natomiast do pojazdów zaparkowanych przed godziną 12:30 powinno się stosować takie normy prawne, które w swoich hipotezach przewidują warunki odpowiadające stanowi faktycznemu na przedmiotowym odcinku drogi publicznej. Są one wskazane w piśmie Wydziału Organizacji Ruchu Zarządu Dróg Miejskich skierowanym [...] lipca 2017 r. do Wydziału Usuwania Pojazdów Zarządu Dróg Miejskich (art. i 47 Kodeksu drogowego (vide: k. 16 akt adm.). Sąd zobowiązany jest zatem powtórzyć: na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie można stwierdzić, czy czynności strażników miejskich wykonywane były prawidłowo, zwłaszcza czy ustalili, które pojazdy zaparkowane na przedmiotowym odcinku drogi publicznej pojawiły się przed, a które po ustawieniu znaku zakazu postoju. Nie można też wykluczyć, że taki stan faktyczny został ustalony (zarejestrowany), tyle że odpowiednie informacje nie zostały przekazane organowi pierwszej instancji. Nie można zatem stwierdzić w sposób rozstrzygający, czy postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe. Jednak ustalenie wskazanych okoliczności było obowiązkiem organu odwoławczego. Bez oceny tych faktów organ odwoławczy nie miał podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Co więcej, wyjaśnienie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Skoro tak się nie stało, Sąd miał obowiązek przyjąć że w postępowaniu przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. 10. W rozpatrywanej sprawie jest jeszcze druga istotna okoliczność, która nie została ustalona, a która wynika z akt sprawy. Są to znaki drogowe namalowane na jezdni na przedmiotowym odcinku drogi. Na zdjęciach sporządzonych przez strażników miejskich w miejscu zdarzenia widać, że pojazd należący do skarżącego został zaparkowany w bezpośredniej bliskości wiaty przystanku komunikacji miejskiej. Jednocześnie na jezdni namalowane były znaki: równoległe skośne pasy oznaczające zakaz zatrzymywania się i postoju. Należy pamiętać, że § 2 ust. 6 rozporządzenia ministrów infrastruktury oraz spraw wewnętrznych i administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.) stanowi, że "Znaki poziome odzwierciedlające znaki pionowe ostrzegawcze lub zakazu albo dodatkowe znaki szlaków rowerowych stanowią powtórzenie zastosowanych znaków pionowych, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to że nawet brak tzw. znaku pionowego, czyli w badanym przypadku okrągłej tablicy z odrębnym słupie lub na słupie oświetlenia miejskiego, nie powoduje braku oznaczenia zakazu zatrzymywania się i postoju. Zastępczą rolę pełnią znaki poziome namalowane na jezdni. Z kolei skarżący twierdzi, że znaki poziome nie wywoływały skutków prawnych, gdyż zostały namalowane na jezdni w związku z umiejscowieniem na chodniku wiaty przystanku komunikacji miejskiej (patrz fotografia na k. 19 akt adm.). Tymczasem według skarżącego przystanek autobusowy od dłuższego czasu był nieczynny, chociaż wiata pozostała wciąż umieszczona w tym miejscu. Informację tę potwierdza powoływane już wcześniej pismo Wydziału Organizacji Ruchu Zarządu Dróg Miejskich z 10 lipca 2017 r., w którym zastrzega się, że "w danym dniu brak było oznakowania pionowego D-15 (przystanek autobusowy) w terenie". W takim stanie rzeczy skarżący twierdzi, że oznaczenie poziome (pasy na jezdni) zakazujące parkowania nie miały znaczenia, gdyż funkcjonalnie nie służyły żadnym pasażerom komunikacji miejskiej. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wzięły pod uwagę tej okoliczności. Fakt ten stanowi potwierdzenie uchybienia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z tego względu Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. 11. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał obowiązek zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. będzie zatem zobowiązane rozpatrzeć kwestię godziny ustawienia znaku oraz przepływu informacji między pracownikami Wydziału Organizacji Ruchu Zarządu Dróg Miejskich i Wydziału Usuwania Pojazdów. Jeśli retroaktywność dyspozycji Straży Miejskiej potwierdzi się, dyspozycja usunięcia pojazdu skarżącego powinna być uznana za wadliwą. Rozstrzygnięcie pierwszej istotnej okoliczności (kwestii czasu ustawienia znaku pionowego) powinna być też zweryfikowana przez ustalenia dotyczące oznakowania poziomego. Organ odwoławczy będzie musiał rozstrzygnąć, czy usunięcie, choćby na jeden dzień, oznaczenia wiaty przystankowej powoduje zawieszenie obowiązywania lub stosowania przepisów dotyczących oznakowania poziomego. Należy przy tym zważyć, że przepis powołany przez strażników miejskich (art. 130a ust. 1 pkt 5 u.p.r.d.) upoważnia organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo ruchu drogowego do usunięcia pojazdu z drogi publicznej w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Tymczasem z przepisów odnoszących się do oznaczenia poziomego takie upoważnienie może nie wynikać. Organ odwoławczy musi ustalić, czy przepisy o znakach poziomych przewidują odpowiednik tabliczki T-24. Ustalenia powyższych okoliczności powinny też zostać poddane analizie, ta zaś winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. 12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.