VII SA/Wa 800/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/10, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. C. pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi i 42 miejsc postojowych na działkach nr [...] w miejscowości K., gm. K., kategoria obiektu XXII. Na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta określił obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje działki nr [...], niewpływając negatywnie na działki sąsiednie. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., na terenie gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r.; żadna ze stron postępowania nie wniosła zastrzeżeń odnośnie planowanej inwestycji; dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia warunki określone przepisami prawa budowlanego. W związku z wnioskiem Wójta Gminy K., Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że wadliwość przedmiotowej decyzji związana jest z niedopełnieniem wymogu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w jego ocenie przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów określonych w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K.. Wojewoda wskazał, że ww. plan miejscowy (karta nr 50 pkt 11) dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i hydrotechnicznej. Powołując się na treść art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teksy jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest budową urządzeń infrastruktury technicznej, a więc narusza ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym rażąco narusza przepis w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto inwestor składając do organu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wzorem wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., potwierdza prawdziwość danych w nim zawartych oraz ponosi odpowiedzialność karną, ewentualne podanie w przedmiotowym oświadczeniu nieprawdy, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. A zatem spełniony został wymóg określony w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organ I instancji z akt sprawy wynika, iż projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w części rysunkowej został potwierdzony w Urzędzie Gminy K.. Ponadto, na rysunku tym widnieje pieczęć "załącznik Nr 1 do decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r." (o ustaleniu lokalizacji zjazdu). Zdaniem Wojewody w aktach sprawy brak jest części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik Nr 1 do decyzji Nr [...]. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, iż zakres przedłożonego projektu budowlanego nie jest tożsamy z zakresem orzeczenia zaskarżonej decyzji oraz wnioskiem inwestora, która ogranicza się jedynie do zapisu "budowy wewnętrznej drogi i 42 miejsc postojowych na działkach Nr [...]", natomiast w przedłożonym projekcie na stronie tytułowej zamieszczony został tytuł "budowa wjazdu na posesję, wewnętrznej drogi oraz 42 miejsc postojowych samochodów wraz z niezbędnym odwodnieniem terenu" oraz na metrykach projektu tytuł projektu "Projekt wjazdu i utwardzonych miejsc postojowych samochodów". Ponadto forma złożonej dokumentacji projektowej jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.). W myśl § 5 ww. rozporządzenia, wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją. Projekt budowlany powinien mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. W aktach sprawy brak jest także pisemnej zgody zarządzającego ochroną wód na terenie planowanej inwestycji. Oznacza to, że w aktach sprawy dla projektowanej inwestycji brak jest wymaganych pozwoleń, uzgodnień i opinii, co rażąco narusza postanowienia art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyła R. C.. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która w wyniku jej zaskarżenia przez R. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1086/10 została uchylona. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalenia ww. planu dla terenu WS, ZP, na którym usytuowana jest działka nr [...], nie zakazują sytuowania na tej działce parkingów. Przy czym postanowienia ogólne planu dopuszczają urządzenie parkingu bez limitu miejsc postojowych pod określonymi w pkt 8 lit c warunkami. W ocenie Sądu choć bezspornie zatwierdzony decyzją parking nie spełnia tych warunków, co pozwala na stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a co za tym idzie, że Starosta przy jej wydaniu naruszył przepis art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Jednakże, oceniając tą decyzję w postępowaniu nadzorczym organ obowiązany jest ustalić czy to naruszenie ma charakter rażący, tj. czy jest tak istotne, że powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powody dla których uznał, że decyzja kontrolowana wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpoznaniu odwołania R. C., w związku z ww. wyrokiem, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K.. Wg ww. projektu na tej działce, znajdującej się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]", zaprojektowano drogę wewnętrzną oraz parking dwurzędowy z 42. miejscami postojowymi na 15 cm nasypie i o nawierzchni z płyty betonowej ażurowej. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 8 lit. b ww. planu miejscowego na obszarach oznaczonych jako "WS, ZP" dopuszczalna jest lokalizacja sieci i obiektów infrastruktury technicznej oraz parkingów o nawierzchni zielonej na pow. max 15% powierzchni strefy oraz grupowane po 3 stanowiska, rozdzielone zielenią wysoką. Wykluczono natomiast formy zabudowy i zagospodarowania terenu takie jak: zadrzewienia i zakrzaczenia oraz przekształcenia rzeźby terenu (§ 4 ust. 3 pkt 8 lit. c planu). W przedmiotowej sprawie Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę pomimo tego, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że co prawda plan miejscowy przewiduje na terenie oznaczonym jako "WS, ZP", na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nr [...] możliwość sytuowania parkingów, jednakże muszą one spełniać określone w tym planie warunki. Tymczasem zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...] projekt budowlany przewiduje wybudowanie parkingu, który nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. b planu miejscowego. Ponadto realizacja spornej inwestycji (poprzez wykonanie nasypu z gruntu żwirowo-piaskowego, ułożenie warstwy geowłókniny, 15 cm warstwy żwiru, a następnie płyt betonowych ażurowych), zupełnie zmienia ukształtowanie zarówno istniejącej rzeźby terenu, jak i istniejących stosunków wodnych, chronionych w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z powyższego, zatwierdzone w projekcie budowlanym prace budowlane, naruszają również postanowienia § 4 ust. 3 pkt 8 lit. c planu miejscowego. W ocenie GINB pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Nr [...] oznaczałoby przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego określających ład przestrzenny. Decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest całkowicie niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co więcej nie uwzględnia żadnego z warunków, które umożliwiają realizację parkingu na działce o nr ew. [...], stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mającego charakter bezwzględnie obowiązujący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej wg norm przepisanych. W skardze zarzucono GINB niewłaściwe zastosowanie normy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że do wydania decyzji przez Starostę [...] Nr [...] doszło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono jej rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 140 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania, a w szczególności nie ustosunkowanie się do argumentacji zawartej w odwołaniu z dnia 15 stycznia 2010 r. i nie rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu obu decyzji nie ma jakiejkolwiek argumentacji, co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa, a tym bardziej uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto konstrukcja betonowa ażurowa parkingu nie pozostaje w sprzeczności z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie parkingów o nawierzchni zielonej. Organy rozpatrujące dotychczas niniejszą sprawę nie wykazały w żaden sposób, że planowana inwestycja w swym kształcie przekracza dopuszczoną powierzchnie 15% powierzchni strefy. Organ nie określił też, jakie skutki społeczne i gospodarcze "niemożliwe do zaakceptowania" wywołałoby pozostawienie decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym. Organ w zupełności pominął przesłanki wydania decyzji przez Wojewodę [...], jak również nader zwięźle odniósł się jednym zdaniem do zarzutów zawartych w odwołaniu strony. Organ nie wyjaśnił m.in. dlaczego stanął na stanowisku, że projektowana inwestycja nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która wprost została dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy badające sprawę w trybie nadzoru prawidłowo ustaliły, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określono przesłankę rażącego naruszenia prawa, która stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej GINB nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1086/10 WSA w Warszawie przesądził kwestię, że przedstawiony w projekcie budowlanym parking nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę naruszył przepis. Jednocześnie Sąd w wyroku tym zobowiązał GINB do oceny, czy naruszeniu temu można przypisać charakter "rażącego naruszenia prawa". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, GINB, działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Sądu, jednoznacznie ocenił, że ww. pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., na terenie gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r., projektowany parking znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]". Zgodnie z postanowieniami ogólnymi ww. planu (§ 4 ust. 3.0. pkt 8) teren o symbolu "WS,ZP" zalicza się do wód powierzchniowych śródlądowych oraz zieleni urządzonej. Ww. plan w ramach obowiązującej lub wiodącej funkcji nie przewiduje realizacji na tym terenie parkingu, natomiast w ramach dopuszczalnej formy zabudowy tego terenu (§ 4 ust. 3.0 pkt 8 lit. b) umożliwia lokalizację parkingu o nawierzchni zielonej na pow. max 15% na powierzchni strefy oraz grupowane po 3 stanowiska, rozdzielone zielenią wysoką. Zgodnie z § 4 ust. 3.0 pkt 8 lit. c Plan wyklucza dla tego terenu przekształcenie rzeźby terenu. Ponadto zgodnie z § 6 Planu ustalenia szczegółowe dla ww. terenu zostały ujęte w karcie terenu Nr 50, w której m.in. określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z tymi zasadami Plan stwierdza, że ochronie podlega m.in. rzeźba terenu (pkt 4 karty Nr 50) oraz, że w strefie dopuszcza się przebieg infrastruktury technicznej z poszanowaniem istniejących uwarunkowań środowiskowych (pkt 5.4 karty Nr 50). Jednocześnie w pkt 11.2 karty Nr 50 stwierdza się, że w strefach dopuszcza się lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższych zapisów Planu na terenie [...] możliwa jest lokalizacja parkingu jako dopuszczalna forma zabudowy i zagospodarowania terenu, ale pod warunkiem spełnienie określonych w Planie warunków ogólnych i szczegółowych. GINB prawidłowo wskazał, że projektowany parking nie spełnia wymagań Planu, o jakich mowa w § 4 ust. 3.0 pkt 8 lit. b i c. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty projektem budowlanym, pomimo obowiązującej dla przedmiotowego terenu ochrony rzeźby terenu oraz wykluczenia przekształcenia rzeźby terenu, planowano podniesienie terenu pod projektowanym parkingiem o 150 cm. Ponadto projekt w ogóle nie uwzględnia warunków ogólnych, jakie dla parkingów przewiduje Plan. Niezależnie od powyższego w projekcie brak jest określenia procentowej powierzchni parkingu w stosunku do strefy oraz projekt miejsc parkingowych nie uwzględnia zapisów Planu w zakresie grupowania miejsc parkingowych po 3 stanowiska, rozdzielone zielenią wysoką. W tym miejscy wskazania wymaga, że z akt Starosty [...] nie wynika by organ ten przy wydaniu decyzji dysponował informacjami w przedmiocie postanowień ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., na terenie gminy K.. Z projektu budowlanego wynika, że Staroście przedstawiono wyłączenie kartę terenu Nr 50 dotyczącą terenu "[...]", a po wszczęciu postępowania organ ten nie ustalił pełnego tekstu Planu, którego postanowienia w stosunku do ww. terenu był określone zarówno w postanowieniach szczegółowych (karta terenu Nr 50), jak i w postanowieniach ogólnych (§ 4 ust. 3.0 pkt 8). Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta [...] nie wywiązał, że z obowiązku o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z wszystkimi postanowieniami Planu, a dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem "[...]". Okoliczność ta z kolei miała wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych ww. Planie, a wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło w zakresie, w jakim postanowienia ogólne Planu nie dopuszczały i wykluczały oraz wbrew ustanowionej w postanowieniach szczegółowych Planu ochrony rzeźby terenu. Nie ulega więc wątpliwości, że GINB prawidłowo stwierdził, iż decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O rażącości naruszenia prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak trafnie wskazał GINB, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, jak to zasadnie podkreślił organ nadzorczy. Dodatkowo wskazania wymaga, że zgodnie z zapisami znajdującymi się w projekcie budowlanym (opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu pkt III.), część prac budowlanych związanych z budową przedmiotowego parkingu, tj. nasyp gruntowy w miejscu parkingu, została wykonana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach nie mogło być mowy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ część prac związanych z budową parkingu została zrealizowania samowolnie, bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Pomimo tego Starosta zamiast umorzyć postępowanie w sprawie to wydał decyzje o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu powyższe przeoczenie organów nadzorczych nie może mieć jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ stanowiłoby to tylko dodatkowym argument do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Ponadto pozostałe zarzuty skargi dotyczące braku odniesienia się przez GINB do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nierozpatrzenia materiału dowodowego, choć zasadne, to wobec stwierdzonego prawidłowo powyżej przez GINB rażącego naruszenia prawa, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.