VII SA/Wa 805/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. i W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania M. D. i W. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2011 r., znak: [...],- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...].11.2013 r., nr [...], znak: [...][...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].05.2011 r., znak: [...], nakazującej właścicielom nieruchomości - Pani M. D. i Panu W. D. rozbiórkę budynku garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m położnego na działce nr ewid. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].11.2013 r. odwołanie w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli Pani M. D. i Pan W. D. Dokonując oceny skarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja z dnia [...].11.2013 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Podkreślił ponadto, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym PINB w [...] ustalił, że na działce nr ewid. [...] w [...] wybudowano w 2009 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m i wysokości 4,45 m, usytuowany w granicy z działką nr [...] i w odległości 6,15 m od znajdującego się na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W protokole z czynności kontrolnych z dnia [...].12.2009 r. Pan W. D. współwłaściciel działki nr [...] wskazał, że inwestorem spornego obiektu jest jego syn - Pan M. D. PINB w [...] stwierdzając brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego decyzją z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] nakazał Pani M. D. i Panu W. D. rozbiórkę budynku garażu położnego na działce nr ewid. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2011 r., stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Według tego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwala zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze ww. przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2013 r. i stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].05.2011 r., nakazującej Pani M. D. i Panu W. D. rozbiórkę budynku garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m położnego na działce nr ewid. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazana decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizowanie garaży w granicach działki tylko na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania symbolem 62.MN. Natomiast sporny obiekt położony jest na działce nr ewid. [...], położonej na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania symbolem 32.MN, w stosunku do którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera takiego zapisu (pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].02.2010 r., znak: [...]). Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...].12.2009 r., objęty postępowaniem budynek garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m i wysokości 4,45 m został zlokalizowany w granicy z terenami budownictwa wielorodzinnego. Takie usytuowanie obiektu jak i jego parametry naruszyły § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym, "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Biorąc powyższe pod uwagę, organ powiatowy w badanej decyzji stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi i wykluczył możliwość legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co determinowało wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...].08.2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazujących, że garaż istniał od lat 60 - tych "tylko został wyremontowany", wskazano, że powyższe przeczy oświadczeniu Pana W. D., złożonemu do protokołu kontroli z dnia [...].12.2009 r., w którym skarżący wskazuje, że "inwestorem tego obiektu jest syn – M. D., a roboty zostały rozpoczęte we wrześniu 2009 r. i zakończone w grudniu 2009 r. (...) w miejscu obecnego garażu istniał drewniany obiekt o wymiarach ok. 3,50 m x 5,20 m, wysokości ok. 3,5 m, który został rozebrany, ze względu na zły stan techniczny". Natomiast rozważając kwestię adresata badanej decyzji organu powiatowego odwołać się należy do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.04.2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 82/12). Z akt sprawy wynika, że właścicielami działki nr [...] na której posadowiono sporny budynek są Państwo M. i W. D., natomiast inwestor garażu - Pan M. D. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że [...] WINB prawidłowo zbadał przesłanki z art. 156 Kpa i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].05.2011 r., znak: [...], nakazującej właścicielom nieruchomości - Pani M. D. i Panu W. D. rozbiórkę budynku garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m położnego na działce nr ewid. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W/w decyzja PINB w [...] została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. D. i W. D. Podnieśli w niej, iż "Główny Urząd Nadzoru Budowlanego dopuścił się do potwierdzenia nieprawdy wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ponieważ cały czas pisze błędne pojęcie że garaż blaszany to budynek. Jest to niezgodne z polemiką pojęcia. Garaż w tym miejscu stał od lat 60-tych i jest zaznaczony na mapce wydanej przez Starostwo Powiatowe. Ja ten garaż wyremontowałem zmieniając poszycie dachu i ścian. Wg przedstawionego przez Urząd Miasta w [...] planu zagospodarowania o nieznanych mi symbolach wymyślnych dla mataczenia sprawy jest to niezgodne z prawdą i zakwalifikowaniem działki przez Starostwo Powiatowe w [...] ([...]). na które otrzymałem zawiadomienie z dnia [...].03.2009 r, które przesyłam kserokopie w załączeniu." W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do przepisu art. 48 ust. 2, w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Już na wstępie należy wskazać, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA sygn. II OSK 1347/10, cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9. 08. 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12, lex1224003). A zatem gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpoznania już na wstępie należy wskazać, że zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów przedmiotowy garaż jest obiektem jednokondygnacyjnym o wymiarach 4,5 m x 6,6 m i wysokość 4,45 m, co jest zgodne z ustaleniami zawartymi w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...].12.2009 r, przedłożonego do akt sprawy. Z dokonanych ustaleń wynika także, że przedmiotowy budynek posadowiony jest na 8 betonowych punktowych fundamentach zagłębionych w ziemi ok. 1.1 m. Należy więc wskazać, że jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustalony w art. 29 Prawa budowlanego katalog wskazujący przypadki, w których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę nie wymienia takiego obiektu jaki został wzniesiony na działce nr [...] w [...]. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej budowy budynku, którego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym sam Skarżący wskazał, że poprzednio istniejący garaż został rozebrany i na jego miejscu powstał nowy. W związku z tym niewątpliwie doszło do budowy a nie remontu. Za prawidłowe należało tez uznać stanowisko organów w zakresie niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizowanie garaży w granicach działki tylko na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania symbolem 62.MN. Natomiast sporny obiekt położony jest na działce nr ewid. [...], położonej na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania symbolem 32.MN, w stosunku do którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera takiego zapisu. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...].12.2009 r., objęty postępowaniem budynek garażu o wymiarach 4,5 m x 6,6 m i wysokości 4,45 m został zlokalizowany w granicy z terenami budownictwa wielorodzinnego. Takie usytuowanie obiektu narusza § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym, "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Przedmiotowy budynek jest niezgodny z ww. przepisem ze względu na wysokość oraz długość. Biorąc powyższe pod uwagę należy zgodzić się ze stanowiskiem organu powiatowego o niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi co wyklucza możliwość legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2011 r. nie tylko rażąco nie narusza prawa ale wręcz jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 p.b., zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840). W przedmiotowej sprawie Skarżący nieprzerwanie byli właścicielami nieruchomości a także godzili się na przedmiotową inwestycję. Wobec tego skierowanie nakazu rozbiórki do nich należało uznać za prawidłowe. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, zaś argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.