VII SA/Wa 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę VII SA/Wa 81/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań M. M. oraz J. l. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2016 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] nakazał inwestorowi - J.i I. rozbiórkę ogrodzenia (siatka stalowa na słupach stalowych wraz z deskowaniem oraz bramą wjazdową) usytuowanego od strony gminnej drogi publicznej nr [...] (działka Nr [...]), na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina R., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...]. J. I. wniósł o uchylenie w trybie art. 154 Kpa ostatecznej decyzji rozbiórkowej podnosząc, iż przedmiotowe ogrodzenie usytuowane od strony drogi gminnej, chroni jego nieruchomość od kurzu, przed ingerencją osób trzecich oraz zapewnia bezpieczeństwo. Ponadto brama wjazdowa ogrodzenia zbudowana została około 30 lat temu, kiedy nie było wymagane uzyskanie stosownych pozwoleń i to samo dotyczy części ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej WINB ) zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. l. postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2016r. [...] WINB stwierdził, iż z akt sprawy zakończonej decyzją rozbiórkową (oświadczenia obecnej podczas przeprowadzonych w dniu 2 lutego 2015r. oględzin p. L. I. ) wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane przez J. I. w 2012r., zaś inwestor nie posiada stosownego zgłoszenia na jego realizację. Z akt sprawy wynika również, że przed nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki ogrodzenia, PINB w [...] umożliwił J. I. zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Mianowicie postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na J. I. obowiązek przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Ponieważ zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów, a także nie złożył żadnych dodatkowych wyjaśnień dotyczących przyczyny niespełnienia nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015r. nakazał inwestorowi - J. I.rozbiórkę ogrodzenia (siatka stalowa na słupach stalowych wraz z deskowaniem oraz bramą wjazdową) usytuowanego od strony gminnej drogi publicznej. Rozpatrując wniosek inwestora o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji rozbiórkowej [...] WINB wskazał, iż w trybie art. 154 kpa nie jest dopuszczalna zmiana albo uchylenie decyzji ostatecznej nakazującej inwestorowi J. I. rozbiórkę ogrodzenia, usytuowanego od strony gminnej drogi publicznej. Zdaniem organu art. 154 § 1 Kpa ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych, przy wydawaniu których organ miał "pewne luzy decyzyjne" czyli decyzji uznaniowych. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 13 marca 2015r., sygn. akt I OSK 1667/12). W związku z powyższym [...] WINB decyzją z dnia [...].10.2016r wydaną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji WINB z dnia [...].10.2016r stwierdził, iż możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych. Bez wątpienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia należy decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzje rozbiórkowe wydawane na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok NSA dnia 23.02.2016 r., sygn. akt: II OSK 1529/14 odnoszący się do charakteru prawnego decyzji rozbiórkowej stwierdził, iż ,decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 Kpa. Reasumując stwierdził, że [...] WINB prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].07.2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].05.2015 r., nakazującą J. I. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia od strony gminnej drogi publicznej nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. I. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji ją poprzedzającej. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że jest osobą bardzo schorowaną, inwalidą I grupy, nie jest prawnikiem i nikt nie wskazał mu, co ma zrobić żeby zalegalizować ogrodzenie. Podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca i powinna być uchylona bez względu na podstawę prawną w oparciu, o którą została wydana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wniosek skarżącego dotyczył uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015r., nakazującą skarżącemu ( inwestorowi) rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony gminnej drogi publicznej nr [...] , wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Wnioskowana do uchylenia trybie art. 154 k.p.a. decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005r, sygn. akt. I OSK 815/05, LEX nr 217423 stwierdzono, że " w sprawach w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe". Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 08.05.2012 r., sygn. akt: II OSK 1693/11 przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji musi przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zamiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma zaś charakteru uznaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2015r., sygn. akt I OSK 1667/12).stwierdził , że bez wątpienia do decyzji związanych należy decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a. wniosku skarżącego o uchylenie decyzji ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 Kpa. Pogląd taki został sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005r, sygn. akt. OSK 1188/04, LEX nr 164973 z którego wynika, że " przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". Skoro decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Trafne są ustalenia organów obu instancji dotyczące braku istnienia przesłanek zarówno z art. 154 Kpa jak i art. 155 k.p.a. do uchylenia wnioskowanej decyzji bowiem przepis art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu i zmiana takiej decyzji we wskazanych trybach stanowiłaby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 Kpa jak i art. 155 k.p.a. oraz podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. Wbrew stanowisku skarżącego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy we wnioskowanym trybie art. 154 k.p.a. ma charakter decyzji rozbiórkowej i podstawa prawna jej wydania. Skoro stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki jak to ma miejsce w niniejszej sprawie na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazany zaś przepis sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi przed wydaniem decyzji rozbiórkowej umożliwiono skarżącemu zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Ponieważ skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia PINB w [...] z dnia [...] marca 2015r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015r. nakazał inwestorowi - J. I. rozbiórkę ogrodzenia. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.