VII SA/Wa 811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 811/14 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) z dnia [...] lipca 2002 r. sygn.. [...]. Organ ten wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. PINB nakazał J. M. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynków mieszkalnych (frontowego i oficyny) położonych w [...] przy ulicy [...] poprzez naprawę zniszczonych elementów elewacji frontowej, naprawę zniszczonych tynków na obu budynkach, osuszenie zewnętrznych murów piwnic i parteru oraz naprawę instalacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowej obu budynków. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2002 r. Powołał się przy tym na przesłankę rażącego naruszenia prawa, wskazując, że decyzja narusza przepis art. 107 § 3 Kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest wadą wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Decyzji PINB z dnia [...] lipca 2002 r. nie można natomiast zarzucić zarówno rażącego naruszenia prawa, jak i innych naruszeń określonych w pozostałych przepisach art. 156 kpa. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r. sygn. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem oceny w niniejszym postepowaniu była decyzja PINB z dnia [...] lipca 2002 r. wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, iż konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja ta ma charakter związany. Oznacza to, w ocenie organu, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w tym przepisie to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż stan techniczny budynku został opisany w protokole z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wskazane w protokole nieprawidłowości, w ocenie organu spełniają przesłankę art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. stwierdzenia, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ uznał zatem, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, kontrolowanej decyzji nie można bowiem przypisać zarzutu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. M. Zarzucił w niej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł; o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zarówno kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie naruszają prawa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nakładającej na skarżącego obowiązek naprawy zniszczonych elementów elewacji frontowej, naprawy zniszczonych tynków na obu budynkach, osuszenia zewnętrznych murów piwnic i parteru oraz naprawy instalacji przeciwwilgociowej poziomej i pionowej obu budynków. We wniosku o stwierdzenie nieważności oraz uzupełniającym go piśmie z dnia [...] października 2013 r. strona skarżąca nie wskazała w istocie jaki przepis prawa został w sposób rażący naruszony. Z treści wniosku oraz pisma go uzupełniającego można wywieść, iż w ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego. Wskazuje na to przywołana podstawa prawna wniosku o stwierdzenie nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz podstawa prawna wnioskowanej decyzji. W związku z wnioskiem skarżącego przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, bowiem przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości badanej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Wady badanej decyzji, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Wyjaśnić zatem należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo – w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności – wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny decyzji PINB z dnia [...] lipca 2002 r., stwierdzając, iż decyzja ta nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W świetle zarzutów skargi dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru dokonują kontroli decyzji uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, w całokształcie zebranego wówczas materiału dowodowego, a postępowanie dowodowe prowadzą tylko w takim zakresie, w jakim niezbędne jest ustalenie, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji organy nie rozstrzygają sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W tak zakreślonych granicach organy nadzoru nie są zobligowane do gromadzenia nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonują na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 155/10, z dnia 6 lipca 2010r., LEX nr 662187). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. stanowił art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego regulujący kwestie stanu technicznego obiektów budowlanych. W art. 61 pkt 1 ustawa Prawo budowlane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nakłada obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, czyli użytkowania w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art. 5. Konstrukcja art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. To znaczy, że organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 889/09). W każdym zatem przypadku stwierdzenia przez uprawnione organy wystąpienia choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Organy nadzoru budowlanego na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2002 r. ustaliły, że stan techniczny jest wprawdzie dostateczny, jednakże w złym stanie są tynki zewnętrzne i wewnętrzne, jak również doszło do zawilgocenia murów piwnic i parteru. Powyższe ustalenia organ poczynił na podstawie oględzin budynku, z których został spisany protokół. Protokół ten podpisał również skarżący, nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Powyższy stan wyczerpuje przesłankę określoną w art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlanego. Wprawdzie rację ma skarżący, iż organ w decyzji z 1 lipca nie wskazał, którą z przesłanek określonych w tym przepisie uznał za podstawę nakazu wykonania robót budowlanych, niemniej z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ uznał stan budynku za nieodpowiedni, a zatem wyczerpujący przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Uchybienia tego nie można traktować jako rażąco naruszającego prawo. Nie można również uznać, iż organ, nie wskazując podstawy prawnej, wydał decyzję bez podstawy prawnej. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie przywołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1369/06). Decyzja PINB z [...] r. została skierowana do właściciela obiektu zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu nieważnościowym prawidłowo zatem wykazały, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. nie jest obarczona żadną wadą prawną. W sprawie bezspornie ustalono, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Powyższe ustalenia oparto o protokół oględzin sporządzony za wiedzą właściciela obiektu. W świetle przedstawionej argumentacji, decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, nie można było przypisać wad, a tym bardziej wad o charakterze kwalifikowanym wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowe było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego orzekających o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji