VII SA/Wa 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi K. K. i S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. K. i S. K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 814/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (pięć bliźniaków) wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodnokanalizacyjną, co., elektryczną, droga wewnętrzną dojazdową do budynków, zjazdem publicznym przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...],[...] obr. [...][...]. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przedmiotową decyzją udzielono bowiem pozwolenia na budowę dla spółki cywilnej [...] s. c. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe, czyli dla podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej, nie stanowi jednostki organizacyjnej posiadającej zdolność prawną jak spółki osobowe, lecz jest konstrukcją regulowaną przez prawo zobowiązań. Organ I instancji podkreślił następnie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienie, w ocenie organu I instancji, daje podstawę do stwierdzenia, że zostało naruszone prawo w stopniu rażącym i decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. K. oraz S. K., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "[...]", wskazując, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miast [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że w decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku została skierowana do [...] s.c. Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowe. Zgodnie natomiast z przepisami Kodeksu cywilnego spółka cywilna jest umową, w której wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego i nie posiada zarówno osobowości jak i podmiotowości prawnej. Podmiotami praw i obowiązków mogą być tylko wspólnicy spółki, a nie sama spółka. Odnosząc się do zarzutu odwołania jakoby postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone było w stosunku do wspólników spółki cywilnej, a tylko w sentencji decyzji organ wskazał przez pomyłkę spółkę cywilną, zauważyć należy, że wszystkie pisma w przedmiotowej sprawie kierowane były do [...] s.c. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe, a nie do wspólników. Co więcej w aktach-znajduje się pełnomocnictwo udzielone P. S. do występowania w imieniu spółki, a nie wspólników. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w przedmiotowym postępowaniu, co obliguje organ nadzorczy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. K i S. K. Skarżący nie kwestionują, że umowa spółki cywilnej regulowana przez przepisy kodeksu cywilnego tworzy między stronami trwałe stosunki zobowiązaniowe, nie kreując przy tym osoby prawnej, którą można by przeciwstawić podmiotowości prawnej wspólników. Ze względu na wyrażony w prawie polskim tzw. normatywny typ regulacji osobowości prawnej, kwalifikacja osoby prawnej spółce cywilnej nie przysługuje, ponieważ żaden przepis nie wyposażył jej w osobowość prawną. Jest to pogląd bezsprzecznie dominujący w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego (Z. Radwański, J. Panowicz-Lipska, Zobowiązania - część szczegółowa, Warszawa 2001, str. 269). Skarżący twierdzą jednak, że prawidłowo zinterpretowane przez organy I oraz II instancji przepisy kodeksu cywilnego dotyczące istoty spółki cywilnej zostały następnie nieprawidłowo zastosowane w przedmiotowej sprawie wskazując, że organ nieprawidłowo uznał, że wniosek z dnia [...] lipca 2008 roku o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony przez Spółkę Cywilną [...]s.c. Wniosek ten został bowiem wniesiony przez wspólników spółki cywilnej Ki. K. oraz S. K., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że wniosek ten został podpisany przez K. i S. K., którzy w ten sposób dążyli do nabycia na własną rzecz określonych uprawnień z decyzji administracyjnej. Co prawda we wniosku użyto nazwy spółki, jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że wniosek wniosła spółka jako taka. W doktrynie wskazuje się, że w przepisach kodeksu cywilnego a także w przepisach innych ustaw często jest mowa o "spółce" jako takiej. Termin ten jest bowiem jedynie tzw. skrótem myślowym oznaczającym w zależności od kontekstu w jakim został użyty - albo sam stosunek prawny spółki albo ogół wspólników (W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo Spółek, Kraków 2004, str. 50). Podobną praktykę stosuje się często w obrocie gospodarczym. Skarżący podnieśli też, że Wojewoda [...] w ogóle nie badał kwestii statusu K. i S. K. w zainicjowanym ich wnioskiem postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku. W szczególności organ nie ustalił, czy Prezydent Miasta [...] traktował wskazane osoby jako strony postępowania oraz jaka była przyczyna pominięcia tych osób w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Zdaniem strony odwołującej się, bez wyjaśnienia wskazanych okoliczności nie można mówić o niewątpliwym istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 sierpnia 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na wstępie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, a zatem może mieć miejsce tylko w przypadku gdy w sposób bezsporny ustalono, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zauważyć również należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (vide wyrok NSA z 22 maja 1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r, nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd stwierdził, iż zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 6 lipca 2008 roku o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony przez wspólników spółki cywilnej K. K. oraz S. K., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że wniosek ten został podpisany przez K. i S. K., którzy w ten sposób dążyli do nabycia na własną rzecz określonych podmiotów uprawnień z decyzji administracyjnej. Ww. wniosku użyto nazwy spółki, jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że wniosek wniosła spółka jako taka bowiem spółka nie posiadająca własnych organów np. zarządu nie mogła wnieść takiego wniosku. Spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i jako taka nie może być podmiotem praw i obowiązków. Podmiotem praw i obowiązków w spółce cywilnej są jej wspólnicy i tylko oni są uprawnieni do występowania przed organami. Jak wynika z całości akt administracyjnych całe postępowanie przed organami również było prowadzone w stosunku do wspólników spółki, a jedynie w kończącej postępowanie decyzji Prezydent Miasta [...] odniósł się wyłącznie do formy prawnej prowadzonej przez wnioskodawców działalności gospodarczej, omyłkowo pomijając nazwiska samych wnioskodawców w treści decyzji, ale już doręczając decyzję ich pełnomocnikowi jak również wnioskodawcom. Należy zauważyć, iż doktryna jak i przepisy kodeksu cywilnego a także w przepisy innych ustaw często posługują się terminem ,,spółka" w odniesieniu do spółki cywilnej jako takiej. Termin ten jest bowiem jedynie tzw. skrótem myślowym oznaczającym w zależności od kontekstu w jakim został użyty - albo sam stosunek prawny spółki albo ogół wspólników (W. Pyzioł, A. Szumański, I. Weiss, Prawo Spółek, Kraków 2004, str. 50). Podobną praktykę stosuje się często w obrocie gospodarczym. Takie przeoczenie absolutnie nie uzasadnia jednak stosowania sankcji nieważności wobec decyzji administracyjnej, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 roku, sygn. akt I OSK 350/06 (LEX nr 291195), podkreślając, że: stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Analogiczne stanowisko w omawianej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 20 listopada 2007 roku, I OSK 1556/06, gdzie zaznaczył, że podstawą zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. jest stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na nałożeniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, obowiązku lub udzieleniu uprawnienia podmiotowi (osobie fizycznej, osobie prawnej, państwowej, samorządowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej - art. 29 K.p.a.), który w konkretnej sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Od kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa wyczerpującego dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., należy odróżnić naruszenie przepisów prawa o charakterze nieistotnym, w tym nieprecyzyjne, omyłkowe oznaczanie strony, które może być podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 155 lub art. 113 § 1 K.p.a. Z sytuacją taką mamy do czynienia, jak w sprawie niniejszej, gdy organ prowadzi postępowanie w stosunku do podmiotu, który spełnia materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 K.p.a., a w decyzji oznaczono ją nieprecyzyjnie z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w punkcie I na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W II punkcie orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w/w ustawy.