VII SA/Wa 816/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia (...) lutego 2022 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę VII SA/Wa 816/22 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "MRiT") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z zażaleniem J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ul. [...] wraz z pętlą autobusową przy przystanku PKM [...] w [...], dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Węzła Integracyjnego [...] wraz z trasami dojazdowymi "- stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] marca 2020 r. decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. J. H. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymania natychmiastowego wykonania tej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Pismem z dnia 17 września 2021 r. J. H. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu MRiT zauważył, że podstawę zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2021r. stanowił przepis art. 135 k.p.a., w oparciu o który organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Dodać również należy, że na postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis szczególny. MRiT podkreślił jednocześnie, że Wojewoda [...] wskazał na ww. kwestię w pouczeniu postanowienia, informując, że na to rozstrzygnięcie nie przysługuje środek zaskarżenia, a strona może je zaskarżyć tylko w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Organ wskazał, że zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. W myśl przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii wniósł J. H. domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla rady prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 135 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu zażalenie nie przysługuje, w związku z czym brak jest podstaw do wywiedzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu nie ustanawia zakazu wniesienia zażalenia na takie postanowienie; - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy literalna treść art. 135 k.p.a. nie ustanawia zakazu wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a tym samym zażalenie uznać należy za dopuszczalne i wymagające merytorycznego rozpoznania, co prowadzi do wniosku iż Minister Rozwoju i Technologii zastosował wyżej przytoczone przepisy w sposób nieprawidłowy; - art. 8 k.p.a. poprzez rażące i krzywdzące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022r., stwierdzające , na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia J. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021r. o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania (zażalenia) jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. I tak, stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, CBOSA). Natomiast kwestia dopuszczalności odwołania (zażalenia) winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Wskazać trzeba, że podstawę prawna postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2021r. stanowił art. 135 k.p.a w związku z art. 11 g ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych . W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. O wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności decyzji organ odwoławczy orzeka - w formie postanowienia - na wniosek strony lub z urzędu. Przy czym, przepis art. 135 k.p.a. stanowi o wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności decyzji, a zatem organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie zarówno decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak i gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu, który jest adresatem postanowienia, czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób uprawienia tego nie można domniemywać. (Łaszczyca G., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). W myśl przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż na postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu art. 135 kpa nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis szczególny. Na marginesie podkreślić trzeba, że skarżący został prawidłowo pouczony o braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 135 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., odmawiające wstrzymania natychmiastowego wykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2022r., poz.329 ) należało skargę oddalić. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.