VII SA/Wa 817/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania L. S. i D. S. od decyzji [...] WINB z dnia [...].01.2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, , utrzymał w mocy zaskarzoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], nakazał L. S. i D. S. "usunąć w terminie do dnia 30.06.2013 r., z zachowaniem procedury wymaganej przepisami ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzone nieprawidłowości w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] w [...] polegające na: - brakach i uszkodzeniach tynków, - brakach i uszkodzeniach orynnowania, - uszkodzeniu stolarki okiennej i drzwiowej, - uszkodzeniu powierzchni parapetów, - uszkodzeniu i niezabezpieczeniu instalacji odgromowej, - pęknięciu stropodachu. - zawilgoceniu i ubytkach wierzchnich powłok ściennych. " Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].01.2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku L. S. i D. S., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. Rozpoznając odwołanie L. S. i D. S. organ odwoławczy wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa, tj. jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto podkreślono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przedmiotem postępowania jest ponowna ocena pod kątem obarczenia wadą nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r., wydanej na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi w istocie konkretyzację obowiązków z art. 61 Prawa budowlanego, tj. m.in. utrzymywania obiektu w dobrym stanie technicznym. Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych", należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.01.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1661/11). Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 powyższej ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 28.03.2013 r" sygn. akt II SA/G1 1265/12). Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu [...].08.2012 r. oraz w dniu [...].10.2012 r. odnośnie stanu technicznego przedmiotowego budynku, stwierdzono liczne nieprawidłowości, wymienione następnie w decyzji organu powiatowego z dnia [...].12.2012 r. Wskazane nieprawidłowości spełniają przesłankę art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. stwierdzenia, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W związku z powyższy, organ powiatowy zobligowany był do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Brak jest podstaw do stwierdzenia wydania badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (który Skarżący wskazują jako podstawę do stwierdzenia nieważności). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Na podstawie analizy orzecznictwa NSA można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, czyli, że organ administracyjny nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania wbrew literalnemu brzmieniu obowiązującego przepisu. Należy więc przyjąć, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy organ administracji publicznej zamierza nawiązać stosunek materialnoprawny, mimo że w świetle prawa materialnego stosunek taki nie może zostać nawiązany. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wtedy, gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Podanie w badanej decyzji podstawy prawnej tj. art. 66 ust 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, nie stanowi w świetle powyższego podstawy do uznania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ przepis prawa, na podstawie którego wydano inkryminowane rozstrzygnięcie, znajduje się w obowiązującym systemie prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów oraz wniosków Skarżących, dotyczących nakazania m.in. audytu PINB w [...] ze szczególnym uwzględnieniem odbioru placu zabaw w [...], anulowania postanowienia nr [...] i postanowienia nr [...], anulowania opłat egzekucyjnych, wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem pod kątem wystąpienia przesłanek art. 156 § 1 Kpa, a nie ocenę czy też ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej badaną decyzją. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dlatego też ww. kwestie nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Wnioski te mogą zostać złożone odrębnymi pismami do właściwych organów. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, obowiązki wynikające z rozdziału 6 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 61, skierowane są w pierwszej kolejności do właściciela a w dalszej kolejności do zarządcy obiektu budowlanego i mogą być nałożone jedynie na ww. podmioty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 420/11). Z akt sprawy wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Pan L. S. i Pani D. S., zatem bezpodstawny jest zarzut Skarżących dotyczący bezprawnego nałożenia na nich obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 Kpa. Po dokonaniu analizy całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu powiatowego z dnia [...].12.2012 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Skarge na tę decyzję złożyli L. S. i D. S. W skardze przedstawili własny podląd co do prawidłowości prowadzonego postepowania w szczególności podniesli, że tryb określon w art. 66 Prawa budowlanego nie odnosi sie do “pustostanów" wobec powyższego w przypadku ich budynku tryb ten nie mógł byc zastosowany. Z tego względu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] winna byc wyeliminowana. W odpowiedzi na skarge organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak trafnie wskazał organ, postępowanie takie ma na celu ocenę decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Przedmiotową decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na Skarżących obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzja, o której mowa w powołanym powyżej przepisie stanowi konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Zaznaczyć także należy, że decyzja wydana w oparciu o treść art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwość nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 66 Prawa budowlanego powiązana jest z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania budynku np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy też estetycznego budynku (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2007, str. 197) - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 688/12, LEX nr 1287027. Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniając przy tym fakt, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ocena zaś, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd podziela ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, a sprowadzającą się do ustalenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o nałożeniu na Skarżących obowiązków była prawidłowa a zatem nie było podstaw do jej wyeliminowania w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczyć należy, iż nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku jest oczywisty. Przeprowadzone w dniach [...].08.2012 r. i [...].10. 2012 r. oględziny, z których została sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym, co stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne wykazały liczne wady techniczne budynku. Wskazać przy tym należy, iż w sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane, obejmujących działalność projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, ustalenia zawarte w protokołach kontroli stanowią materiał dowodowy w rozumieniu przepisów działu II rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem takiego stanu jest regulacja art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, z której wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 87/11). Organ nadzoru budowlanego dysponuje wykształconą kadrą pracowników w dziedzinie budownictwa i jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jakie czynność i roboty winne zostać podjęte aby usunąć stan zagrożenia spowodowany złym stanem technicznym obiektu. W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru budowlanego prawidłowo określił zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Bez znaczenia dla nałożenia obowiązków na podstawie przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane pozostaje także fakt opróżnienia przedmiotowego budynku. Sam fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań, w tym wydania decyzji administracyjnej określającej zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego nie jest uzależnione od użytkowania budynku czy jego opróżnienia z zaprzestaniem użytkowania, a jak wyżej zaznaczono, stanowi konsekwencję obowiązku nałożonego na zarządcę oraz właściciela obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, którym jest utrzymywanie i użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Reasumując stwierdzić należy, iż organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, prawidłowo określił zakres nałożonych obowiązków, jak również wskazał adresata decyzji. Określił też realny termin wykonania nałożonych obowiązków. Skoro tak to nie może budzić wątpliwości fakt, iż orzekające w postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.