VII SA/Wa 827/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku II. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2005 roku III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV. zasądza się od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-usługowego wg projektu indywidualnego dla S. L. na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P. W wyniku odwołania od tej decyzji właściciela sąsiedniej działki A. P., Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana w odległości 1,50m od granicy z działką sąsiednią, a powinny być spełnione wymogi określone przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję tę zaskarżył do Sadu zainteresowany i sprawa sądowa pozostawała w toku pod sygn. VII SA/Wa 1846/04. W czasie gdy toczyła się powyższa sprawa sądowa, Starosta Powiatu P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę dla S. L., a Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a realizowanie takich robót przed uzyskaniem przez S. L. ostatecznej decyzji o pozwoleniu powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że postępowanie takie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, a organ właściwy wszczyna postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Po wydaniu powyższych decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie pozwolenia na budowę w dwuinstancyjnym postępowaniu ([...].05.2005 r. i [...].06.2005 r.), zakończyło się też postępowanie sądowe dotyczące decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1846/04 uchylił decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...].10.2004 r. wskazując, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy wymaga ona uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ w przedmiotowej sprawie, organ II instancji z naruszeniem art. 138 § 2 kpa nie wykazał potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jego decyzja ulega uchyleniu i zgodnie z oceną sądu okoliczności sprawy wskazują na potrzebę oceny zebranego materiału dowodowego wprost przez organ odwoławczy. O konieczności uwzględnienia powyższego orzeczenia sądowego w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 504/06, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1033/05), oddalający skargę na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu sądowym w sprawie pozwolenia na budowę dla S. L. nie może być pominięty wyrok sądowy w sprawie VII SA/Wa 1846/04. W rezultacie więc po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznawać będzie skargę S. L. na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...].06.2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie projektu i pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-usługowego na działce nr ew. [...]. W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności toczących się w sprawie postępowań sądowych i przed [...] Wojewódzkiego Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a także nie przedstawił swojego stanowiska co do nieprawomocności decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...].10.2004 r. oraz twierdzeń skarżącego o konieczności wstrzymania się Starosty z ponownym rozpatrzeniem sprawy do czasu rozpoznania sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zdaniem skarżącego Starosta Powiatowy nie powinien podejmować jakichkolwiek czynności do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy sądowe, bowiem do czasu takiego rozstrzygnięcia Starosta nie ma podstawy do ponownego zajmowania stanowiska w sprawie (brak ustalenia czy jego pierwsza decyzja była wadliwa czy też nie). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Pismem z dnia 30 maja 2007 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku na działce [...] w P. W związku z powyższą autokontrolą decyzji, Wojewoda wnosił o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy prawa. Art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., stanowi iż organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powyższy zapis ustawy w sposób wyraźny wskazuje, że kompetencja organu wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. trwa tylko do dnia rozpoczęcia rozprawy. W sprawie decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VII SA/Wa 1033/05 zakończonej wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006 r. objętym następnie skargą kasacyjną, a zatem organ administracji z chwilą rozpoczęcia rozprawy w sprawie VII SA/Wa 1033/05, utracił kompetencje z art. 54 § 3 p.p.s.a. pozwalające mu skorzystać z uprawnień autokontrolnych, bowiem niedopuszczalne jest skorzystanie z tych uprawnień w powtórnym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym prowadzonym na skutek kasatoryjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym Wojewoda wydając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. działał bez podstawy prawnej, co jest przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w świetle art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi podstawę stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie autokontroli. Powracając do objętych skargą w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że organy administracji decyzje te podjęły, kiedy nie było merytorycznie zakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a Wojewoda nie odniósł się do kwestii prowadzonego już postępowania sądowego w sprawie uchylenia decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] października 2004 r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydając zaskarżone rozstrzygniecie nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda w uzasadnieniu zupełnie pominął okoliczność, że decyzja nr [...] uchylająca pozwolenie na budowę została w 2004 r. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i że toczy się postępowanie sądowe mające rozstrzygnąć, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, a zatem nadal toczy się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte wnioskiem S. L. z dnia [...] czerwca 2004 r. Organy administracji w zaskarżonych decyzjach przyjęły bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt rozpoczęcia przez inwestora robót przed upływem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku postępowania sądowego wyżej już wskazanego zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r. uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...]. Wyrok ten ma charakter wiążący wobec wszystkich i dotyczy tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a zatem ma znaczenie w sprawie skargi na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Po wyroku pozostała w sprawie decyzja Starosty P. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę dla S. L. oraz odwołanie od tej decyzji, które winien rozpoznać organ wojewódzki. W tym stanie sprawy nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak przyjęły to organy w zaskarżonych decyzjach, bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę cały czas pozostaje w toku, a zatem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 105 kpa przez organ I instancji, a także naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie i nie może poprzestać na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Z uwagi na znaczny upływ czasu obecnie organ administracji musi powrócić do odwołania A. P., ustalić czy zostało złożone w terminie, ustalić czy nie było jego cofnięcia, a następnie rozpoznać je zgodnie z przepisami prawa i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów proceduralnych w toku postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skutkuje uchyleniem przez Sąd obu zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.