VII SA/Wa 828/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Polskich Sieci Elektroenergetycznych O. S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 828/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) nałożył na P. S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] obowiązek dostarczenia oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008r. robót budowlanych polegających na wymianie wypracowanych starych przewodów roboczych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w [...] gmina [...] dz. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że na skutek pisma pełnomocnika A. K., S. K. i U. i F. M. z dnia 19 marca 2008r. zawierającej wniosek o podjęcie działań kontrolnych odnośnie prowadzonych robót budowlanych w [...] na terenie dz. nr [...] w dniu 17 kwietnia 2008r. przeprowadzono wizję w terenie. Obecny podczas wizji upoważniony pełnomocnik Zarządu P. sp. z o.o. potwierdził w trybie art. 83 1 i 2 Kpa fakt wymiany trzech przewodów roboczych na linii elektroenergetycznej przebiegającej nad przedmiotową działką w dniach 19 i 29 marca 2008r. Jako podstawę wykonania przedmiotowych robót przedłożył kopię zawiadomienia z dnia 6 marca 2008r. (data wpływu do Kancelarii Urzędu Gminy w [...] – 12 marca 2008r.) skierowanego do Urzędu Gminy [...]. Zgodnie z informacją zawartą we wniosku z 19 marca 2008r. inwestor nie posiada prawa do dysponowania przedmiotowym terenem na cele budowlane, nie jest więc uprawniony do wykonywania tam robót budowlanych. Zatem naruszył przepisy prawa budowlanego wykonując roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie bez dopełnienia wymaganych art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego warunków. Ponadto inwestor doręczył zgłoszenie 12 marca 2008r. i przystąpił do robót 19 marca 2008r., a więc po upływie 7 dni zamiast wymaganych 30 dni. Do czasu wydania niniejszego postanowienia inwestor nie przedłożył dokumentu dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) oraz dokumentów pozwalających na klasyfikację i ocenę wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008r. robót przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe ustalenia dają zdaniem organu I instancji podstawę do powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości przedmiotowych robót budowlanych i nałożenia obowiązku zgodnie z art. 81c Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2009r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia firmy P. – [...] S.A. – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu jego wykonania na 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, w pozostałej części tj. dotyczącej nałożonego obowiązku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 28 października 2008r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. uchylające postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] kwietnia 2008r. nakładające na P. S.A. obowiązek przedłożenia oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008r. robót budowlanych i wskazał, że organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie firmy PSE – Operator S.A. wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego wyroku oraz po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy ustalono, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem inwestora zawartym w zażaleniu jakoby wykonane przez niego prace nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o przebudowie sieci elektroenergetycznych, tak więc przeprowadzenie przewodów należy zaliczyć do kategorii robót budowlanych, które mieszczą się w zakresie uregulowań prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W niniejszym przypadku inwestor doręczył zgłoszenie 12 marca 2008r. i przystąpił do robót 19 marca 2008r., a więc po upływie 7 zamiast wymaganych 30 dni. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, można powziąć uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z prawem wykonywanych przez operatora sieci czynności i w związku z tym uzasadnione jest żądanie organu nadzoru budowlanego odnośnie ich sprawdzenia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nałożenie przez organ I instancji na P. S.A. obowiązku przedłożenia odpowiedniej oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008r. robót budowlanych jest zasadne i wynika bezpośrednio z przepisów ustawy prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu inwestora podnoszonego w zażaleniu, jakoby organ powiatowy dopuścił się naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa, mówiącej o zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez nie poinformowanie inwestora o planowanym terminie oględzin, należy uznać je za bezzasadne. Z protokołu oględzin wynika, iż przedstawiciel P. Z. W. brał udział w wizji lokalnej, o której terminie inwestor został prawidłowo powiadomiony pismem z dnia 21 marca 2008r. Wobec tego, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia P. S.A., zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] kwietnia 2008r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. z siedzibą w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - Art. 11 Kpa - polegające na nie wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, w szczególności nie wyjaśnieniu dlaczego uznał prostą czynność, jaką jest wymiana przewodów za roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznej, - Art. 107 § 3 oraz 124 § 2 Kpa - polegające na nie wyczerpującym uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego postanowienia, w szczególności na nie wyjaśnieniu dlaczego uznał prostą czynność, jaką jest wymiana przewodów za roboty budowlane polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznej, nie wskazaniu faktów i dowodów, na których się oparł podejmując takie ustalenie, - Art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie zbadania na czym polega wymiana przewodów na słupie sieci elektroenergetycznej, - Art. 84 § 1 Kpa poprzez jego nie zastosowanie polegające na nie skorzystaniu przez organ z możliwości zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w zakresie stwierdzenia czy czynność wymiany przewodów w przedmiotowej sprawie należy rozumieć jako przebudowę i roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. - Art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i § 2 Kpa poprzez nie zapewnienie stronie postępowania – P. S.A. czynnego udziału w każdym studium postępowania, poprzez nie poinformowanie o planowanym terminie oględzin, przez co Skarżący nie mógł wziąć udziału w czynności przez upoważnionego przedstawiciela, - Art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego polegające na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez uznanie że czynność dokonana przez Skarżącego polegająca na wymianie przewodów stanowi roboty budowlane w rozumieniu tego przepisu polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznej, choć zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (z wyjątkami enumeratywnie opisanymi w tym przepisie), a taka zmiana parametrów nie nastąpiła w przedmiotowej sprawie przy wymianie przewodów, - Art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego całkowite pominięcie przy dokonywaniu oceny, czy czynność będąca przedmiotem sprawy tj. wymiana przewodów w sieci elektroenergetycznej stanowi roboty budowlane polegające na przebudowie tejże sieci, - Art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, choć nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie uprawniające organ do nałożenia na Skarżącego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz także poprzez sformułowanie nałożonego w tym trybie obowiązku w sposób niezrozumiały i w bezpodstawnie szerokim zakresie. W konkluzji skarżąca wniosła o: -uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa)]. Skarga nie jest zasadna, bowiem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepubl.). Naruszenie przez organy administracyjne postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 niepubl.). W niniejszej sprawie zaistniała w/w sytuacja. Wyrokiem z dnia 28 października 2008r., sygn. akt VII SA/WA 1305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Postanowieniem tym [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. nakładające na P. S.A. obowiązek przedłożenia oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008r. robót budowlanych polegających na wymianie wypracowanych starych przewodów roboczych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w S. gmina [...] dz. nr [...]. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, z powodu których nie widział potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień w sprawie oraz nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wykonane roboty to modernizacja, która nie podlega ingerencji organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o przebudowie sieci elektroenergetycznych, a zatem organ wojewódzki uchylił postanowienie dowodowe służące właśnie wyjaśnieniu na czym polegały wykonane roboty budowlane. Dlatego też Sąd uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., wskazując, iż organ odwoławczy dokonał samodzielnie oceny charakteru robót, nie podając przy tym z czego wynika tak przyjęta klasyfikacja przedmiotowych robót. O tym jaki rodzaj robót wykonano, a co za tym idzie czy potrzebne było pozwolenie i określona dokumentacja organ mógłby zdecydować dopiero po uzyskaniu oceny lub ekspertyzy. W ocenie Sądu wskazanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru budowlanego, iż nałożenie obowiązku przez [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego było zbędne, stanowiło naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu z dnia 28 października 2008r. i wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem inwestora zawartym w zażaleniu jakoby wykonane przez niego prace nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Organ podniósł, że art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o przebudowie sieci elektroenergetycznych, tak więc przeprowadzenie przewodów należy zaliczyć do kategorii robót budowlanych, które mieszczą się w zakresie uregulowań prawa budowlanego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W niniejszym przypadku inwestor doręczył zgłoszenie 12 marca 2008r. i przystąpił do robót 19 marca 2008r., a więc po upływie 7 dni zamiast wymaganych 30 dni. Skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie jest tym stanowiskiem Sądu związany zgodnie z art. 153 Ppsa. Podkreślić należy, iż przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.