VII SA/Wa 829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszeni a [...] "M." w S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] "M." w S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 829/17 UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r., znak : [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] " M." z siedzibą w S. , od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. Nr [...] z [...] lipca 2016 r., pozwalającej [...] sp. z o. o., z siedzibą w P., na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie linii kablowej nn-0,4 ky na terenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...] w m. B., gm. L., na terenie zespołu dawnego M.-P. (ob. Ośrodek [...]) przy ul. Ś. [...] w m. B., zgodnie z planem sytuacyjnym trasy przyłącza kablowego autorstwa mgr inż. A. C. z października 2015 r. oraz ustalającej termin ważności pozwolenia do dnia 30 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. pozwolił [...] sp. z o. o., z siedzibą w P., na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie linii kablowej nn-0,4 kV na terenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...] w m. B., gm. L., na terenie zespołu dawnego M.P. -ustalając termin ważności pozwolenia do dnia: 30 czerwca 2017 r. Odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] sierpnia 2016 r. wniosło Stowarzyszenie [...] "M.-P.", z siedzibą w S.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 kpa kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Zdaniem organu II Instancji ,ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie [...] "M.-P.", z siedziba w S., nie zostało uznane za stronę postepowania, bowiem w spisie stron ujętych w decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016 r., (tzw. rozdzielniku), nie widnieje to Stowarzyszenie. Jako strony niniejszego postępowania organ określił Wnioskodawcę, tj. [...] sp. z o. o., z siedzibą w P., Gminę B. i M.K., a strony te nie złożyły odwołania od powyższego orzeczenia organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2014 r., a termin ten został obliczony na podstawie znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru rzeczonego orzeczenia przez ww. strony postępowania. W tej sytuacji odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne, a organ winien stwierdzić w drodze postanowienia jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, na ocenę tę nie ma wpływu okoliczność, że organ pierwszej instancji przekazał Stowarzyszeniu [...] "M.-P." przedmiotową decyzję, już po dniu [...] sierpnia 2016 r., a zatem gdy była już ostateczna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] " M.-P." z siedzibą w S. , podnosząc ,że uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji od chwili zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania, czyli od 5 maja 2016r., zaś decyzji z dnia [...] lipca 2016r. nie otrzymało z nieznanych jej przyczyn, z powodu oczywistej omyłki, przeoczenia pracownika organu. Pomimo to Stowarzyszenie wniosło umotywowane odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Należy wskazać, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odwołujący się w niniejszej sprawie pomiot posiadał przymiot strony, a zatem czy mógł skutecznie wywieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Godzi się przy tym przypomnieć, że obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy na skutek wniesionego odwołania jest zbadanie, czy odwołujący się posiada przymiot strony. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający taki przymiot. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji natomiast, gdy kwestia przymiotu strony wymaga przeprowadzenia skomplikowanej wykładni lub postępowania wyjaśniającego, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jako środek zaskarżenia jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji administracyjnych) w celu ich kasacji lub reformacji (patrz. Andrzej Wróbel: "Komentarz aktualizowany do art.127 kodeksu postępowania administracyjnego", 2012 r., System Informacji Prawnej LEX). Nie ulega wątpliwości, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Niewątpliwie Stowarzyszenie [...] " M.P." z siedzibą w S. należy zaliczyć do kręgu organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ciężar wykazania istnienia tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2041/13 publ. LEX nr 1634780, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r. II SA/Kr 1231/13. lex nr 1519998, NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 1016/13,lex 1647902). Tym samym organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, winna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i jednocześnie z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tegoż konkretnego postępowania, w celu sprawowania dodatkowej kontroli społecznej. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że skarżące Stowarzyszenie pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony, faktycznie do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88 /ONSA 1990 nr 1, poz. 3/ wyraził pogląd, że organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony bez formalnego wydania w tym przedmiocie wymaganego postanowienia. Jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym ( vide wyrok NSA z 20 października 2005r. II OSK 94/05). Jak wynika z akt postępowania przed organem I Instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na przedmiotowe roboty budowlane z dnia 2 maja 2016r. zostało doręczone skarżącemu Stowarzyszeniu. Stowarzyszenie składało także wyjaśnienia w toku postępowania przyjmowane przez organ, do których odniesiono się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 grudnia 2016r., przekazującym organowi odwoławczemu odwołanie Stowarzyszenia wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] lipca 2016r. nie została skarżącemu doręczona omyłkowo, a w rozdzielniku decyzji przez przeoczenie nie uwzględniono jednej ze stron-skarżącego. Należy także przypomnieć, że wbrew stanowisku organu, o tym czy podmiot jest stroną postępowania nie decyduje fakt umieszczenia podmiotu w wykazie stron zamieszczonym przy decyzji ,a przesłanki określone w art. 28 i art. 31 k.p.a. Z tych wszystkich względów stanowisko organu odwoławczego wyrażone w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego aktu należy uznać za chybione. Jeśli jednak organ odwoławczy nie uzna, w zakresie własnych kompetencji, skarżącego Stowarzyszenia za stronę winien to stanowisko uzasadnić w stopniu umożliwiającym jego weryfikacje. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 kpa w zw. z art. 31 kpa. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).Rozstrzygniecie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 przywołanej ustawy.