VII SA/Wa 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta P. związanymi z realizacją "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego Galeria [...]" w P. odmówił uchylenia decyzji: - z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego Galeria [...]" na działkach o nr ew.: [...], [...], w P. przy ul. W. – Al. J. P.- ul. C.; z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę I etapu - parkingu podziemnego cz. A - wraz ze wskazaną infrastrukturą techniczną, obejmującą również układ drogowy, z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], dotyczącej budowy lll-go etapu w/w inwestycji, udzielającej pozwolenia na budowę budynku Kinowo - Rozrywkowego z usługami, budynku Usługowo-Handlowego z garażem podziemnym cz. B, parkingu naziemnego - etap IV, infrastruktury technicznej zewnętrznej, zjazdu awaryjnego z Al. J. P., ciepłociągu zasilającego obiekty C. (dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...]), z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę na rzecz Galerii [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.; z dnia [...] października 2006 r. nr [...], o zmianie decyzji nr [...], [...] i [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu w/w C. dot. budowy garażu podziemnego o zmienionej konstrukcji budynku, zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wody pożarowej i bytowej o zmienionych trasach przebiegu, a także zmienionego układu drogowego oraz wewnętrznych instalacji elektrycznych, na działkach o nr ew.: [...] i [...]; - z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany I etapu przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II, III, i IV etapu w zakresie budowy garażu podziemnego, budynku "Galerii [...]", cz. A i cz. B na działkach o nr ew.: [...] i [...]. "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o wznowienie postępowania podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2008r. W ocenie Prezydenta Miasta P. spółka ta nie mogła w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony, gdyż nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego kwestionowanie decyzji związanych z realizacją "Centrum Handlowo - Usługowo - Rozrywkowego Galeria [...]" w P. W wyniku rozpatrzenia odwołania "[...]" Sp. z o.o., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że odwołujący się nie wykazał, że budowa przedmiotowej inwestycji narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnych norm prawa materialnego. Wojewoda [...] stwierdził, że "[...]" Sp. z o.o. nie udowodniła, że jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego "[...]" oraz że korzystają z niego i klienci Galerii. Organ podniósł, że główne wjazdy do Galerii [...] zlokalizowane są od ul. C., a wjazd od ul. W. jest wjazdem dodatkowym, ponadto wokół Galerii [...] od strony ul. C. i W. zlokalizowane są parkingi naziemne. Na powyższą decyzję skargę złożyła [...] sp. z o.o. w P., zarzucając organowi naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię; art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie art. 8 i art. 10 kpa. Strona skarżąca wskazała, że zaistniały wskutek wydania decyzji o pozwoleniach na budowę stan faktyczny, przejawiający się w korzystaniu przez potencjalnych klientów Galerii [...] z drogi wjazdowej do Centrum Handlowego [...], najlepiej dowodzi, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania Galerii [...]. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Przywołując treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że skoro w przepisach tych nie zdefiniowano wprost pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", lecz zawarto odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego, wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, to należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca spółka nie wskazała konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które w związku z budową Galerii [...] wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki. Zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącą okoliczność korzystania przez potencjalnych klientów Galerii [...] również z wjazdu skarżącej spółki od strony ul. W. może powodować ewentualne roszczenia cywilnoprawne, ale nie rodzi skutków w sferze prawa budowlanego. Wskazano ponadto, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość, na której znajduje się Galeria [...] ma własny, niezależny dostęp do drogi publicznej od ul. C. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, iż skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w kwestionowaniu we wznowionym postępowaniu decyzji dotyczących realizacji Galerii [...], nie dopatrzył się też naruszenia art. 7, art. 77, art. 8 i art. 10 kpa. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 267/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym objęła sześć różnych spraw, zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, natomiast organ nie odnosi się w uzasadnieniu do żadnej z decyzji objętych tym rozstrzygnięciem. NSA podniósł również, iż Wojewoda [...] nie wypowiedział się też szczegółowo w kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 §2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy czym odnosi się to także do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu. Zdaniem NSA Wojewoda [...] nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących posiadania lub nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu. NSA wskazał jednocześnie, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W ocenie NSA Wojewoda [...] nie wyjaśnił kwestii związanych z oddziaływaniem Galerii [...] na nieruchomość strony skarżącej czy też naruszeniem przez inwestora prawa własności skarżącej, na skutek urządzenia jednego z wjazdów do Galerii [...] na działce stanowiącej własność skarżącej spółki. Jednocześnie NSA podniósł, iż należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły wprost rozwiązań komunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zauważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż, w ocenie Sądu, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 2 kpa, został w niniejszej sprawie zachowany. "[...]" Sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 30 lipca 2008r., natomiast (jak wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 15 września 2008r.) o decyzjach objętych tym wnioskiem dowiedziała się w dniu 7 lipca 2008r. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły, w postępowaniu wznowieniowym, uchylenia decyzji dotyczących realizacji Galerii [...] w P., uznając, że składająca wniosek o wznowienie postępowania "[...]" Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa "[...]" Sp. z o.o. wskazała, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. W. w P., sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła ponadto, iż jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na jej nieruchomości, co pogarsza płynność ruchu na nieruchomości [...]. Zauważyć trzeba, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie ustosunkował się wyczerpująco do podnoszonych przez "[...]" Sp. z o.o. argumentów mających przemawiać, jej zdaniem, za przyznaniem jej przymiotu strony. Uzasadnienie obu decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że "[...]" Sp. z o.o. nie wykazała interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, uzasadniającego kwestionowanie decyzji zapadłych w sprawie realizacji Galerii [...]. Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał jedynie, że odwołujący się nie udowodnił tezy, jakoby jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] był istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na nieruchomości strony skarżącej. Takie działania organów sprzeczne są z art. 7 i art. 77 kpa i wynikającą z nich zasadą oficjalności. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie. Ciężar prowadzenia postępowania spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Niedopuszczalne jest wskazywanie przez organ, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, to organ jest dysponentem postępowania administracyjnego w sprawie i jego rolą jest weryfikacja stanowiska strony w oparciu o przeprowadzone przez niego dowody. Odnosi się to również do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli (tak jak w niniejszej sprawie) inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu. Skoro "[...]" Sp. z o.o. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania dotyczącego pozwoleń na realizację Galerii [...], wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, organy powinny w sposób szczegółowy wyjaśnić, czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, przepisy prawa wodnego, ochrony środowiska, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Prezydent Miasta P., jak i Wojewoda [...], nie odniósł się też w żaden sposób do argumentu "[...]" Sp. z o.o. wskazującego, że jest ona właścicielem działek nr [...] i [...], sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji. Należy zauważyć, że celem przepisu art. 28 ust. 2 było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony w postępowaniach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło automatycznie z kręgu stron postępowania właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też uznanie, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją (zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji) nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, wymaga jednoznacznego i bezspornego ustalenia, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekracza granic nieruchomości objętej inwestycją. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których została ona zaprojektowana. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła, że przez należącą do niej nieruchomość poprowadzono komunikację do Galerii [...], bowiem jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na należącej do niej nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda [...] stwierdził, że odwołujący się nie udowodnił tej tezy i podniósł, że główne wjazdy do Galerii [...] zlokalizowane są od ul. C., a wjazd zlokalizowany od ul. W. jest wjazdem dodatkowym. Organ nie wyjaśnił jednakże, z czego wyprowadził takie wnioski, na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność. Należałoby się też zastanowić, czy - nawet jeżeli nie jest to główny wjazd do Galerii [...] - fakt korzystania z wjazdu urządzonego na nieruchomości należącej do "[...]" Sp. z o.o. nie przemawia za uznaniem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Należy też zaznaczyć, że decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły nie tylko rozwiązań komunikacyjnych. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącej spółki domagającej się wznowienia postępowania, organy administracji winny były odnieść się do całej inwestycji, do jej funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu. Decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2009 r. i zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydane w postępowaniu wznowieniowym objęły sześć różnych spraw, zakończonych ostatecznymi decyzjami dotyczącymi różnych etapów spornej inwestycji, natomiast organy nie odniosły się w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć do żadnej z tych decyzji. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2009 r., jak i decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2009 r, zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie wydanych decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie zabrakło ustaleń faktycznych, zmierzających do ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co przełożyło się na dokonaną ocenę w zakresie przyznania "[...]" Sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym realizacji Galerii [...] w P. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zatem dokonanie szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy w niniejszej sprawie "[...]" Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.