VII SA/Wa 832/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa) oraz art. 34, 35 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wg projektu w opracowaniu indywidualnym dla R. i M. S. zam. R. na parceli nr [...] położonej w R. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli M. i W. S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 Kpa i art. 158 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. i M. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na parceli nr [...] położonej w R. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a dotyczące granic własności działki sąsiedniej (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa) wymienione przez wnioskodawcę jako przyczyny żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. w rzeczywistości uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, pod warunkiem że inwestor uzyska pisemną zgodę właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie obiektu do granicy działki. W aktach sprawy istnieje dowód, z którego wynika, że M. i W. S. wyrażają zgodę na usytuowanie obiektu w granicach działek (kserokopia pisma z dnia 2 kwietnia 1998r.). Według planu sytuacyjnego obiekt winien znaleźć się w odległości 1,5 m od ogrodzenia (granicy działek). W ocenie organu zatwierdzenie projektu budowlanego budynku ze ścianą w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej (ogrodzenie) i z okapem o szerokości 0,6 m, pomniejszającym tę odległość - nastąpiło z naruszeniem ust. 5 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe naruszenie, zdaniem organu I instancji, ze względu na art. 16 Kpa nie jest jednak "rażące" i niemożliwe do zaakceptowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Wójta Gminy R. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie posiada żadnej z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Organ II instancji wskazał, że projektowany budynek usytuowano w odległości 1,5 m od ogrodzenia (granicy działek). Przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 19, poz. 46 z późn. zm.) dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej niż 3m, lecz nie mniejszej niż 1,5m od tej granicy. W przedmiotowej sprawie, w zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 1998r. projekcie budowlanym budynek ze ścianą w odległości 1,5m od granicy działki sąsiedniej posiada okap o szerokości 0,6m, pomniejszający minimalną odległość. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. nie dopuszcza sytuowania okapów mogących pomniejszyć minimalną odległość, zatem doszło do naruszenia w/w przepisu. Jednakże, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie to nie jest rażące. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i W. S. podnosząc, że inwestor posługuje się sfałszowaną zgodą na przybliżenie do granicy. Ponadto wskazali, że przedmiotowa inwestycja nie posiada drogi dojazdowej. Inwestor dojeżdża do budynku przez działkę nr [...] (stanowiącą własność skarżących),a to stanowi, zdaniem M. i W. S., naruszenie ich prawa własności. Skarżący podnieśli też, że woda spływająca z dachu domu inwestora skierowana jest na ich posesję. Poza tym wskazali, że okno wybudowane w garażu jest prawie w granicy działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/07 rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie ustaliły, że wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa a ocena prawna kwestionowanej decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do oceny jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 479/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek nieważnościowych art. 156 § 1 Kpa i nie wyprowadził trafnych wniosków, adekwatnych do całokształtu materiałów sprawy. Nie dokonał więc oceny zaskarżonej decyzji w świetle istniejących dowodów czyniąc zasadnym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania - trybie nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 Kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. są zgodne z prawem, decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 1998r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 1998r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku dla R. i M. S. jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1998r., nr [...], która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że decyzja udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku nastąpiła z naruszeniem ust. 5 § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134\04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Innymi słowy w praktyce orzeczniczej przeważa obecnie pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, (tak m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. IIOSK 685/07 niepubl.). Nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa rozbieżność w jego wykładni (wyrok NSA z dnia 6.02.1995 II SA 1642/94 Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s.70 i n. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121\02Lex 156916). Skoro - jak zostało wskazane na wstępie - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji -gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zgodnie z § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Przepis § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej niż 3m, lecz nie mniejszej niż 1,5m od tej granicy. W niniejszej sprawie przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 1,5 m od ogrodzenia (granicy działek). Jednakże w/w budynek ze ścianą w odległości 1,5m od granicy działki sąsiedniej posiada okap o szerokości 0,6m, a ust. 5 § 12 w/w rozporządzenia mówi o dopuszczalnym pomniejszeniu o 0,5m. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia w/w przepisu, ale takie naruszenie, w ocenie Sądu, nie ma charakteru rażącego. Należy pamiętać, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia nie z budową, a z rozbudową budynku polegającą na nadbudowie budynku o jedną kondygnację, co wynika bezspornie z zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] lipca 1998r. projektu budowlanego sporządzonego przez architekta M. N., zatem odległość od granicy działki pozostała taka jaka była przed 1998r. Wskazać także należy, że tak zaprojektowany dach nie zmienia sposobu zagospodarowania działki sąsiadów M. i W. S. Gdyby nawet tak zaprojektowany dach powodował jakieś uciążliwości dla sąsiadów (zalewanie, zaśnieżanie) to możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem poprzez uruchomienie trybu z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze - braku dojazdu do budynku inwestorów należy uznać go za niezasadny. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z 7 lipca 1998r., z którego wynika, że M. i C. małż. S. są rodzicami inwestora M. S[. Jako właściciele działek nr [...] i [...] położonych w R. - po ustanowieniu odrębnej własności dwóch lokali mieszkalnych w budynku na działce nr [...] darowali synowi M. S. lokal [...] wraz z udziałem wynoszącym 1095/2110 części w nieruchomości wspólnej nr [...]. Działka nr [...] będąca własnością M. i C. małż. S. rodziców M. S. stanowi drogę dojazdową do działki nr [...] i nie ma i nigdy nie było problemu z jej korzystaniem przez małż. R. i M. S. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. są zgodne z prawem. Decyzja, Wójta Gminy R. dnia [...] lipca 1998r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku a skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.