VII SA/Wa 834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jednolity Dz. U. z 2010 r.. Nr 243, poz. 1623 (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.) z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] nakazującej K. P. całkowitą rozbiórkę budynku garażowego zrealizowanego na terenie działki przy ul. Ł. [...] w Ł., gm. L., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 6 lipca 2011 r. do PINB w P. wpłynęła skarga M. K. dotycząca prowadzenia robót budowlanych na terenie działki przy ul. Ł. [...] w Ł., gm. L. polegających na przebudowie budynku stodoły na budynek garażowy. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził w dniu 7 lipca 2011 r. oględziny na ww. nieruchomości, w czasie których stwierdzono, że inwestor rozpoczął budowę budynku garażowego o wym. 14,0 m x 7,0 m, zlokalizowanego przy granicy działki skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] PINB w P. nakazał K. P. wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni. licząc od dnia doręczenia postanowienia: -zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, -czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego. -oświadczenia o posiadanymi prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z nieprzedłożeniem ww. dokumentów PINB w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] nakazał K. P. całkowitą rozbiórkę budynku garażowego zrealizowanego na terenie działki przy ul. Ł. [...] w Ł., gm. L. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji [...]WINB podniósł, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał budowy budynku garażowego o wym. 14.0 m x 7.0 m na terenie działki przy ul. Ł. [...] w Ł., gm. L. W konsekwencji opisany stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. [...]WINB podkreślił jednocześnie, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy ustawodawca przewidział wprawdzie możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno budowlanych. Tymczasem inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, wobec czego wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej budowy. Organ II instancji zaznaczył, że nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. K. P. nie przedłożyła wymaganych dokumentów, w związku z tym organ I instancji był obowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego, a nie do odstąpienia od tego obowiązku. [...]WINB zauważył, że skarżąca nie wykonała remontu obiektu, gdyż został on w znacznym stopniu rozebrany, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z czynności kontrolnych, zapisy protokołu kontroli oraz dokumentacja fotograficzna załączona do przedmiotowego odwołania. W miejscu uprzednio istniejącego obiektu, tj. stodoły wybudowano nowy budynek garażowy, na którego wykonanie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Ponadto K. P. w odwołaniu z dnia 29 grudnia 2011 r. wskazała, że zmianie uległ kształt dachu - z dwuspadowego na jednospadowy, wobec czego nie można mówić o remoncie obiektu. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 405/10, w którym Sąd uznał, że nie są remontem roboty budowlane polegające na dokonaniu rozbiórki i ponownym wzniesieniu obiektu w tym samym miejscu, albowiem przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że do odwołania K. P. załączyła kopię zaświadczenia Urzędu Gminy L. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], niemniej jednak powyższe nie wypełnia dyspozycji wynikającej z postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dodatkowo [...]WINB zauważył, że usytuowanie przedmiotowego obiektu narusza warunki wynikające z § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75. poz. 690). Powyższa decyzja [...]WINB z [...] lutego 2012 r. została zaskarżona przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w celu bezsprzecznego ustalenia zakresu prac remontowo-budowlanych wykonanych przez skarżącą w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, a w konsekwencji błędne zakwalifikowania działań skarżącej jako odbudowy budynku, podczas gdy wykonane prace spełniają definicję remontu, 2) art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieuzasadnionym nakazaniu rozbiórki całego obiektu budowlanego podczas, gdy bezsprzecznie tylko jego nieznaczny fragment poddano pracom remontowo-budowlanym, zaś pozostała większa część budynku została posadowiona i była użytkowana zgodnie z obowiązującymi w chwili jego powstania przepisami prawa, wobec czego nie zaistniały przesłanki do nakazania jej likwidacji. W uzasadnieniu Skarżąca zwróciła uwagę na definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8) Prawa budowlanego podnosząc, że wykonane przez nią prace remontowo- budowlane spełniały warunki opisane w powyższej definicji. Zauważyła, że wbrew twierdzeniu organu II instancji skarżąca nie dokonała "rozbiórki i ponownego wzniesienia obiektu", lecz przeprowadziła jedynie prace mające na celu jego wzmocnienie i dostosowanie do nowego sposobu użytkowania, przy czym taka zmiana sposobu użytkowania, jak wynika ze złożonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Gminy L. z dn. [...] września 2011 r. była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wyjaśniła, że przeprowadziła w budynku gospodarczym (stodole) głównie prace wzmacniające konstrukcję dotychczasowych ścian oraz wzniesienie konstrukcji podtrzymujących dach. Z tego powodu na zdjęciach załączonych do odwołania znaczna część ścian wewnętrznych jest wyłożona nowym materiałem, pod którym znajdują się jednak niewzruszone dawne mury stodoły. Rozbiórka czy przebudowa ścian miała miejsce jedynie w zakresie, w jakim należało wyznaczyć otwory na okna oraz drzwi wejściowe i wjazdowe. W opinii skarżącej prace opisane powyżej nie stanowią budowy, a jedynie prace remontowe służące dostosowaniu budynku do potrzeb właściciela w zakresie sposobu jego użytkowania, na dowód czego w załączeniu przedstawiła dodatkowe zdjęcia obiektu wykonane z innej niż dotychczas perspektywy. Należy przy tym podkreślić, że organy administracyjne poza zdjęciami przedłożonymi przed skarżącą miały możliwość skorzystania z oględzin obiektu, podczas których powinny były ustalić faktyczny zakres wykonanych prac. Tymczasem protokół z przeprowadzonej wizji budynku przedstawia jedynie enigmatyczny opis stanu obiektu, bez wnikliwej analizy dokonanych zmian, nie sposób więc na jego podstawie wyciągać jakichkolwiek uzasadnionych wniosków co do zakresu i rodzaju robót. Skarżąca podniosła także, że nawet, gdyby uznać, iż przeprowadzone prace należy potraktować jako samowolę budowlaną, to organy obu instancji nie miały podstaw do wydania nakazu rozbiórki całego budynku, gdyż stodoła w stanie sprzed rozpoczęcia prac remontowych była obiektem posadowionym zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej powstania w związku z czym nie ma podstaw do jej likwidacji. Podkreśliła, że organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała też na braki w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji, w których nie zawarto opartych na materiale dowodowym ustaleń co do faktycznego zakresu wykonanych prac, opisu konkretnych przyczyn ich kwalifikacji jako odbudowy oraz przesłanek jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce całego obiektu, łącznie z dawnymi murami stodoły. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W ww. postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów niezbędnych do zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził powstanie samowoli budowlanej jest rozważenie możliwości prowadzenia postepowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Postepowanie to musi jednakże łączyć się z wolą i aktywnością inwestora, który powinien okazywać zamiar dokonania takiej legalizacji. Brak zainteresowania inwestora w zalegalizowaniu dokonanej samowoli budowlanej, przejawiający się chociażby w niewykonaniu obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przez organ skutkuje obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do samowoli budowlanej. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych w dniu 7 lipca 2011 r. wynika jednoznacznie, że stwierdzono przebudowę i odbudowę dawnego budynku stodoły na budynek garażowy. W protokole stwierdzono, iż w miejscu starej ściany stodoły i wrót Skarżąca wybudowała ścianę murowaną z pustaka komórkowego wraz z wieńcem oraz nowymi krokwiami. Z budynku stodoły pozostała jedynie murowana ściana szczytowa wschodnia. Od strony zachodniej ściana została wymurowana ścianą z gazobetonu. Ustalenia te potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Bez wątpienia inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co potwierdził również w protokole z oględzin powołując się w nim na swoją nieświadomość co do zakresu robót i ich charakteru prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe PINB w P. podjął próbę legalizacji dokonanej samowoli budowlanej nakładając postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] na K. P. wykonanie określonych obowiązków. Inwestor jednakże nie wykazał woli uczestnictwa w procesie legalizacyjnym ignorując obowiązki nałożone powyższym postanowieniem. W takiej sytuacji PINB w P. Mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia oprócz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co prawidłowo uczynił decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Z powyższych powodów również zaskarżoną decyzję [...]WINB należy ocenić jako zgodną z prawem. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących wadliwego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonywanych robót budowlanych Sąd nie podzielił stanowiska inwestora, że wykonane roboty można zakwalifikować jako remont. Definicję legalną remontu zawiera art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Skarżąca na miejscu dawnej stodoły dokonała odbudowy i przebudowy dotychczasowego budynku zmieniając jednocześnie jego przeznaczenie. Z protokołu oględzin z dnia 7 lipca 2011 r. wynika, że Skarżąca wybudowała ścianę murowaną z pustaka komórkowego wraz z wieńcem oraz nowymi krokwiami, a z budynku stodoły pozostała jedynie ściana szczytowa wschodnia i część zachodniej. Również Skarżąca wyjaśniła, że rozbiórka i przebudowa ścian miała miejsce w zakresie, w jakim należało wyznaczyć otwory na okna oraz drzwi wejściowe i wjazdowe a zmianie uległ kształt dachu - z dwuspadowego na jednospadowy. Zakres przeprowadzonych robót budowlanych oraz wprowadzony zmiany w stosunku do pierwotnego obiektu wskazują zatem na częściową odbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego a nie na przeprowadzenie wyłącznie robót remontowych. Wymagały zatem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie zgłoszenia zamiaru prac remontowych. Wbrew zarzutom Skarżącej organy nadzoru budowlanego dokonały wystarczających ustaleń faktycznych i zebrały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie powstawania samowoli budowlanej i charakteru dokonanych robót budowlanych. Jak wskazano wyżej dokonane ustalenia znajdują potwierdzenie m. in. w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2011 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Ustalenia dokonane przez organ w żaden sposób nie były kwestionowane przez Skarżącą, która podpisała ww. protokół bez zastrzeżeń. Nawiązując do zarzutu Skarżącej wskazującego, że organy obu instancji nie miały podstaw do wydania nakazu rozbiórki całego budynku, gdyż stodoła była obiektem posadowionym zgodnie z przepisami prawa należy zauważyć, że fakt pierwotnego posadowienia stodoły zgodnie z prawem nie powoduje, że powstała w tym samym miejscu inwestycja zrealizowana w ramach samowoli budowlanej może zostać uznana za zgodną z przepisami prawa i w konsekwencji brak podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Przeciwnie, podjęcie przez inwestora tego rodzaju działań powoduje konieczność reakcji inspektora nadzoru budowlanego, ponieważ - jak słusznie zauważył organ - rozbiórka budynku lub jego części i realizacja w tym samym miejscu (ewentualnie z pewnymi zmianami) nie może być utożsamiana z remontem, lecz jest budową zupełnie nowego obiektu. Jeżeli taka budowa następuje w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej, to działanie takie obciąża inwestora, który ponosi ryzyko i ujemne konsekwencje swoich działań, nawet gdy wcześniej użytkował zgodnie z prawem obiekt budowlany istniejący w tym samym miejscu i w granicach tej samej działki budowlanej. Odnosząc się do argumentu Skarżącej dotyczącego możliwości nakazania rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, zauważyć należy, że możliwe jest nakazanie rozbiórki części budynku wyłącznie w przypadku, gdy jest to możliwe w rozumieniu prawnym i technicznym. Należy bowiem podkreślić, że decyzja niewykonalna zarówno w sensie prawnym, jak i technicznym powoduje, że jest ona dotknięta wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że roboty budowlane objęły znaczną część obiektu budowlanego i polegały na budowie nowych ścian i dachu w zupełnie nowym kształcie. Bez wątpienia elementy te stanowią techniczną i funkcjonalną całość. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie rozbiórki większej części budynku i pozostawienie np. fragmentu ściany. Z tego powodu nie jest uzasadnione żądanie inwestora przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dodatkowych czynności ustalających zakres przeprowadzonych robót budowlanych, w ramach których część ścian pokryto nowym materiałem budowlanym z pozostawieniem elementów dawnej konstrukcji. Działanie inwestora spowodowało bowiem, że powstał budynek kwalifikowany jako nowy obiekt budowlany, nawet jeżeli do jego budowy wykorzystano niektóre elementy wcześniej istniejącego obiektu. W takim przypadku prawidłowym rozstrzygnięciem – wobec braku możliwości legalizacji – jest wyłącznie nakazanie rozbiórki nowopowstałego obiektu budowlanego w całości. Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami Skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zarówno PINB w P., jak i organ II instancji przeprowadzili postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.