VII SA/Wa 837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi H. Z. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane w następującym stanie sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1986 r. nr [...] zezwalającej M. H., na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w [...] (obecnie przy ul. [...]). W piśmie z [...] września 2014 r. H. Z. zakwestionowała ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo skarżącej z [...] września 2014 r. potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. W związku z powyższym GINB pismem z [...] października 2014 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Ostatecznie postępowanie zostało zakończone decyzją GINB z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2112/15 uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2015 r., znak: [...]. W związku z powyższym wyrokiem Sądu z 3 sierpnia 2016 r., GINB pismem z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], [...], wezwał H. Z. do wyjaśnienia, jak należy potraktować jej pismo z [...] września 2014 r., czy jako odwołanie od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], czy inny środek zaskarżenia. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. H. Z., reprezentowana przez radcę prawnego K. K., wyjaśniła, że jej pismo z [...] września 2014 r. jest odwołaniem od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Jednocześnie skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2017 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Wniosek uzasadniła tym, że w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB reprezentowana była przez L. T., któremu wypowiedziała pełnomocnictwo. L. T. przekazał jej dokumenty wraz z zaskarżoną decyzją informując, że termin do wniesienia odwołania upływa 12 września 2014 r. W związku z tym skarżąca złożyła odwołanie [...] września 2014 r., będąc przekonana, że dotrzymała terminu. Zdaniem skarżącej nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i nie ponosi winy za złożenie odwołania po terminie, bowiem zleciła prowadzenie sprawy pełnomocnikowi. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -wskazanym na wstępie- postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji podał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznaczałoby to weryfikację decyzji ostatecznej, które korzysta z ochrony trwałości, na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., uchybiony termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z art. 58 § 3 k.p.a. wynika, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2, jest niedopuszczalne. Organ II instancji wskazał dalej, że rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, na podstawie art. 58 k.p.a., organ bada wystąpienie czterech przesłanek, tj. wniesienie przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia tej prośby, wniesienie odwołania wraz z prośbą, uprawdopodobnienie przez skarżącego braku jego winy. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Organ podał, że decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r. została doręczona H. Z. (a nie -jak twierdzi skarżąca- jej pełnomocnikowi L. T.), która to w dniu 27 sierpnia 2014 r. osobiści pokwitowała odbiór tej decyzji. We wskazanej decyzji zostało zawarte prawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia, w efekcie: 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upływał dla skarżącej w dniu 10 września 2014 r. Odwołanie zostało nadane drogą pocztową w dniu 12 września 2014 r., a więc po terminie. We wskazanych okolicznościach i wobec treści rozpatrywanego wniosku, organ stwierdził następnie, że brak jest podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Organ II instancji zauważył, że skarżąca w imieniu własnym wystosowała pismo z [...] września 2014 r. (sprecyzowane w piśmie z 4 stycznia 2017 r. jako odwołanie), które wysłała drogą pocztową w dniu 12 września 2014 r. (data stempla pocztowego). Dodał, że już w dniu 27 sierpnia 2014 r. (tj. w dniu odebrania korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji) skarżąca posiadała wiedzę o terminie, w jakim należy wnieść wskazane odwołanie. Organ wskazał też, że informacje przytoczone we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu są nieprawdziwe, albowiem z akt sprawy bezspornie wynika, że to skarżąca osobiście otrzymała decyzję organu I instancji. Nadto, zdaniem organu, radca prawny K. K., pełnomocnik H. Z., w skardze z 19 sierpnia 2014 r., skierowanej do WSA w Warszawie na decyzję GINB z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], posiadał wiedzę, że pismo z [...] września 2014 r. jest odwołaniem. Natomiast prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została wniesiona dopiero po kilku latach, tj. w piśmie z 4 stycznia 2017 r. W konsekwencji organ przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy przy wniesieniu odwołania od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], po terminie ustawowym; dlatego też GINB odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania. W skardze do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], [...], H. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 58 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła czynności polegającej na złożeniu prośby o przywrócenie terminu wraz z uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu - w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, podczas gdy skarżąca o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się dopiero z pisma z [...] grudnia 2016 r. i w ustawowym terminie siedmiu dni złożyła wniosek o przywrócenie terminu, wskazując jednocześnie na okoliczności uprawdopodobniające brak winy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. była reprezentowana przez radcę prawnego L. T., któremu wypowiedziała pełnomocnictwo. Podała, że ww. pełnomocnik przekazał skarżącej dokumenty wraz z zaskarżoną decyzją informując ją, że termin do wniesienia odwołania upływa 12 września 2014 r. W powyższym terminie skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie zważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Co istotne, kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie zapadło na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2112/15, którym Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1986 r. nr [...] zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie, zainicjowane pismem skarżącej z [...] września 2014 r., powinien wyjaśnić treść i zakres żądania zawartego w tym podaniu. Wskazanie na powyższe Sąd, orzekając na obecnym etapie, uznał za konieczne, bowiem stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zważyć jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła ta ostatnia sytuacja (wymieniona w cyt. art. 153), ani żadna tego rodzaju, która czyniłaby powyższą ocenę Sądu nieaktualną. Tym samym, orzekając ponownie w sprawie GINB obowiązany był ustalić charakter i zakres podania skarżącej z [...] września 2014 r., od tego też uzależnić dalsze swoje działanie w sprawie. W tym też zakresie, Sąd (dokonując kontroli) nie stwierdził, aby doszło do naruszenia ww. art. 153 p.p.s.a.; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc ponownie postępowanie po wskazanym wyroku, wezwał bowiem skarżącą pismem z [...] grudnia 2016 r. do wyjaśnienia, jak należy potraktować jej podanie z [...] września 2014 r., jednocześnie wskazał na okoliczności sprawy i stan prawny, w tym: możliwe środki zaskarżenia decyzji, także o charakterze nadzwyczajnym. W odpowiedzi, pismem z [...] stycznia 2017 r. H. Z., reprezentowana przez radcę prawnego K. K., wyjaśniła jednoznacznie, że jej pismo z [...] września 2014 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Jednocześnie skarżąca w ww. piśmie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Zatem, nie budzi wątpliwości Sądu, że wytyczne wynikające z ww. wyroku zostały przez organ wykonane; nadto: że wobec stanowiska skarżącej, organ obowiązany był procedować w trybie zwykłym, a mianowicie: uznać ww. podanie skarżącej z [...] września 2014 r. za odwołanie od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji powyższego, stwierdzić trzeba, że GINB obwiązany był w pierwszej kolejności zająć się wnioskiem zawartym w piśmie pełnomocnika skarżącej z [...] stycznia 2017 r. o przywrócenie terminu do wniesienia ww. odwołania. W tym też przedmiocie zapadło kontrolowane przez Sąd postanowienie. Zdaniem Sądu, argumentacja i ocena organu w nim zawarta jest prawidłowa; oparta na prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy, jak i na prawidłowej ich ocenie w kontekście art. 58 i art. 59 k.p.a. Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do podważenia tego orzeczenia. Rozpatrując wskazany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., m. in.: nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu (§ 1 art. 58). Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę przyczyny niedochowania terminu podane we wniosku i uznał, że okoliczności te, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W ocenie Sądu, organ zajmując takie stanowisko wziął pod uwagę wszystkie okoliczności podniesione we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, a oceniając je w kontekście ww. przepisu, prawidłowo przyjął, że są one niewystarczające do pozytywnego załatwienia żądania. I tak, zważyć trzeba, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. W doktrynie przyjmuje się także, że przy ocenie winy pożądany jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 323). Nadto, wskazuje się, iż brak winy wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się zaś (na co słusznie zwrócono uwagę także w skardze), że uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 446/08). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji. Jednocześnie w orzecznictwie zaznacza się, że uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba, że przyczyna ta jest powszechnie znana (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 22/09). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ ten prawidłowo bowiem uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności przywołane przez skarżącą w piśmie z [...] stycznia 2017 r., a wskazujące na to, że w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], skarżąca była reprezentowana przez r. pr. L. T., który błędnie poinformował skarżącą o terminie do wniesienia odwołania - nie znalazły bowiem potwierdzenia w aktach sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu organu I instancji zakończonym powyższą decyzją [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], skarżąca brała udział osobiście, tj.: nie była reprezentowana przez pełnomocnika. W konsekwencji, ww. decyzja z [...] sierpnia 2014 r. została skierowana bezpośrednio do skarżącej i została doręczona skarżącej osobiście 27 sierpnia 2014 r. (v. zwrotne potwierdzenie odbioru tej przesyłki). Zważyć jednocześnie trzeba, że wskazana decyzja z [...] sierpnia 2014 r. zawiera prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Zasadnie zatem organ odwoławczy podał, że 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2014 r. upływał dla skarżącej 10 września 2014 r. Natomiast skarżąca złożyła sporządzone osobiście odwołanie od powyższej decyzji w placówce pocztowej 12 września 2014 r., a zatem: po upływie ustawowego terminu. Jednocześnie, podnieść ponownie należy, że wskazany przez skarżącą powód uchybienia tego terminu nie został w żaden sposób nawet uprawdopodobniony; w aktach brak pełnomocnictwa dla r. pr. L. T., jak i jego odwołania; dokumentów tych nie załączono również do rozpoznawanej przez Sąd skargi. Z tych też przyczyn zaskarżone w sprawie postanowienie wskazujące na nie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, należało uznać za prawidłowe. Nadto, Sąd zgadza się także z oceną organu co do niezachowania terminu 7 dni na złożenie rozpoznawanego wniosku o przywrócenie terminu. Wskazać w tej kwestii trzeba, że zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (v. art. 58 § 3 k.p.a.). Z powyższego wynika, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest w istocie pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 699/12). Na taką też interpretację ww. normy prawnej wskazał -we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu- pełnomocnik skarżącej; niemniej wobec okoliczności sprawy, a więc: doręczenia skarżącej osobiście decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2014 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania, nie można przyjąć, że skarżąca nie miała świadomości wnosząc odwołanie [...] września 2014 r., że czyni to z uchybieniem terminu. W konsekwencji, należy zgodzić się z organem, że wnosząc o przywrócenie tego terminu nie dochowała także ww. terminu 7 dni wynikającego z art. 58 k.p.a. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu złożyła bowiem po kilku latach od wniesienia -po terminie ustawowym odwołania- mając wiedzę, że termin ten upływał 10 września 2014 r. Tym samym, konkluzja organu wynikająca z zaskarżonego w sprawie postanowienia o niespełnieniu także i tej przesłanki warunkującej pozytywne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a., jest również w pełni zasadna. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.