VII SA/Wa 848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875, z 2009r.Nr 97, poz. 804 oraz z 2010r. Nr 75 poz. 474) oraz 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na działce numer geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...] w oparciu o program prac zawarty w: Projekcie budowlanym – budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego oraz Projekcie budowlanym zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007r. J. W. złożył wniosek o pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych na działce numer geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...] w oparciu o program prac zawartych w: Projekcie budowlanym – budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i Projekcie budowlanym zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., udzielił pozwolenia na prace objęte projektem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010r., uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzja z dnia [...] grudnia 2008r. w całości i odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na działce numer geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1148/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010r. Pismem z dnia [...] marca 2012r., inwestor J. W. cofnął swój wniosek z dnia [...] grudnia 2007r. dotyczący prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Cofnięcie wniosku skutkowało umorzenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając sprawę w związku z odwołaniem B. B. od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r., uznał, iż brak jest podstaw do jej uchylenia. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczące zagospodarowania nieruchomości czy tez prowadzenia na niej określonej działalności może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony (np. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, postępowanie o pozwolenie na budowę), Inne (poza wnioskodawcą) strony postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawach, co do zasady nie nabywają żadnych praw i nie są na nie nakładane obowiązki w sensie pozytywnym, lecz ich udział w sprawie sprowadza się do ochrony własnego interesu prawnego wynikającego najczęściej z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. W przypadku, gdy wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej w zakresie zagospodarowania lub prowadzenia określonej działalności na nieruchomości, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest, aby organ – na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy stwierdził, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować umorzeniem postępowania wszczętego na jego wniosek, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności sprawy w związku z cofnięciem przez inwestora wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych. Konsekwencją tego jest brak związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła B. B. zarzucając decyzji naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7, 8, 28 i art. 109 kpa. Wskazała, że w wyroku z dnia 29 września 2011 r. Sąd zalecił organowi administracji prawidłowe ustalenie stron postępowania. Oznacza to obowiązek organu prowadzenia postępowania od początku z udziałem wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], którym przysługuje status strony. W ocenie skarżącej w toku postępowania administracyjnego nadal nie ustalono prawidłowo wszystkich stron postępowania, gdyż organ I instancji skierował decyzję do osób nieżyjących oraz nie będących strona w sprawie. Dalej wskazała, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania dokonał weryfikacji stron ustalonych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którą umorzono, wszczęte na wniosek J. W., postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na wstępnie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, która w swym podaniu wskazuje zazwyczaj przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja organu, zgodnie z art. 104 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 978/05, Lex 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex nr 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). W niniejszej sprawie Sąd, w składzie orzekającym, w pełni akceptuje stanowisko organu co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem J. W. Jak wynika z akt postępowania inwestor w dniu [...] grudnia 2007 r. wystąpił do organu ochrony konserwatorskiej o wydanie, na podstawie art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia na wykonywania robót budowlanych. Rezygnacja z zamierzenia inwestycyjnego i wycofanie w dniu [...] marca 2012 r. wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych oznacza, iż w toku prowadzonego postępowania (wszczętego na wniosek tegoż inwestora) wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości bowiem organ utracił kompetencję do rozstrzygania, na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach bądź obowiązkach inwestora. W związku z tym za całkowicie nietrafny należy uznać zarzut skargi dotyczący związania organu wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/10. Sąd stwierdzając nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r., udzielającą pozwolenia na prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w [...] uznał, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a więc jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością. Jednocześnie wskazał organowi na konieczność prawidłowego ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu, stosowanie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) utraciły jednak moc wiążącą w związku ze zmianą, już po wydaniu wyroku, istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 O SP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak tamże, s. 263 i n.) Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.