VII SA/Wa 849/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę I. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na [...] D. Sp. j. J. T., P. T. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r. wskazanych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej instalacji wewnętrznej wodociągowej przebiegającej od przyłącza wodociągowego w budynku dworca (działka nr ew. [...]) do budynku pawilonu gastronomicznego oraz budynku usługowego i instalacji wewnętrznej kanalizacyjnej doprowadzonych do ww. budynków zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] w P. przy ul. P., stanowiących własność M. J.. Organ I instancji w pouczeniu do tego postanowienia w sposób oczywiście błędny wskazał, że nie przysługuje na nie zażalenie, zaś strony postępowania będą mogły zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi M. J. (wymienionej w rozdzielniku do postanowienia) tj. S. J. w dniu [...] stycznia 2019 r. II. Skarżąca M. J. w dniu [...] stycznia 2019 r. nadała w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego zażalenie na powyższe postanowienie PINB. III. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), stwierdził uchybienie przez M. J. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w P. z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone S. J. (pełnomocnikowi Skarżącej) w dniu [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, że prawidłowym pouczeniem przy postanowieniach wydanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (a takim jest postanowienie PINB) jest wskazanie, że przysługuje na nie zażalenie. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W sprawie przepis ten nie mógł jednak znaleźć zastosowania, ponieważ Skarżąca nie zastosowała się do błędnego pouczenia i pomimo jego treści złożyła zażalenie. Nieprawidłowe pouczenie zawarte w skarżonym postanowieniu nie mogło jednak skutkować uznaniem, że Skarżąca została zwolniona od obowiązku wniesienia zażalenia w ustawowym terminie przewidzianym do jego wniesienia, tj. o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1363/15 i wprost go cytując organ zważył, że wprawdzie ochrona przewidziana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co do sposobu wniesienia środków prawnych nie oznacza, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Przepis art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. W ocenie [...]WINB, pomimo błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu PINB termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi strony ww. postanowienia, tj. upłynął w dniu [...] stycznia 2019 r. Zażalenie na ww. postanowienie zostało nadane zarówno do PINB jak i do [...]WINB w placówce pocztowej listami poleconymi w dniu [...] stycznia 2019 r. Stosownie więc do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ zobowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest bowiem niedopuszczalne, gdyż postępowanie zażaleniowe odnosiłoby się do postanowienia ostatecznego, co skutkowałoby jego wadliwością. IV. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. J. kwestionując je w całości i zrzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 8 § 1 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, 2. art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że udzielenie nieprawidłowej informacji stronie postępowania nie skutkuje udzieleniem jej ochrony wynikającej z zasady informowania stron postępowania i art. 112 k.p.a., 3. art. 112 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku dokonania błędnej wykładni i uznania, że norma ta nie dotyczy Skarżącej i powinna ona wnieść zażalenie w ustawowym terminie, podczas gdy Skarżąca wskutek błędnego pouczenia nie mogła tego zrobić. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi odwoławczemu oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że [...]WINB obciążył ją w całości skutkami wadliwego działania organu I instancji, a przez to nie uwzględnia, że powinien dopuścić możliwość rozpoznania zażalenia pomimo uchybienia terminu, do którego doszło wyłącznie na skutek działania organu I instancji. Błędne pouczenie o prawie wniesienia odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie tym dotkniętej. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie niniejszych rozważań należy wyraźnie podkreślić, iż pomimo tego, że skarga okazała się ostatecznie nieuzasadniona (o czym niżej), to jednak działanie organu I instancji było oczywiście wadliwe w zakresie udzielonego pouczenia, co do prawa zaskarżenia wydanego postanowienia. Jest to przy tym okoliczność niekwestionowana zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie zmienia ona jednak tego, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. To co również nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości to fakt, iż postanowienie PINB zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w dniu [...] stycznia 2019 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem w dniu [...] stycznia 2019 r., zaś samo zażalenie zostało złożone (nadane w placówce pocztowej) w dniu następnym. Mając to na uwadze Sąd stwierdza również, iż Strona kwestionuje w skardze stanowisko [...]WINB zarzucając mu przede wszystkim obciążanie jej niekorzystnymi skutkami oczywiście wadliwego działania organu I instancji, który wprowadzając Skarżącą w błąd co do możliwości złożenia zażalenia (nieprawidłowe pouczenie), korzysta z tego, że zażalenie - bez winy Strony - wniesiono po terminie. Jak można jedynie przypuszczać, bowiem skarga wprost i wyraźnie takiej konkluzji nie wyraża, Skarżąca zdaje się uważać, że organ II instancji pomimo wniesienia zażalenia po terminie, powinien przyjąć ten środek odwoławczy do rozpoznania i poddać go merytorycznej ocenie. W tych okolicznościach Sąd uznaje za stosowne krótko przybliżyć istotę postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem procedury eliminowania przyczyn uchybienia terminu, bowiem tego w rozważaniach organu odwoławczego brakuje, a ma to ważne znaczenie z punktu widzenia wypełnienia zasady pogłębiana zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.) i informowania stron (art. 9 k.p.a.). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż tutejszy Sąd co do zasady podziela argumentację i rozważania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1363/15, które wskazują w głównej mierze na to, że uchybienie terminu do dokonania określonej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością obiektywną i nie może być w obowiązującym systemie prawnym traktowane inaczej jak tylko poprzez potwierdzenie tego faktu przez organ w drodze postanowienia, chyba że zachodzą okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, iż strona jednocześnie ubiega się o jego przywrócenie. Stwierdzenie faktu uchybienia terminu, jako okoliczność obiektywna, nie może co do zasady prowadzić do jakiejkolwiek modyfikacji przez organ reguł postępowania i np. zadecydowania, że termin ten nie został jednak przekroczony zaś wniesiony środek odwoławczy może zostać pomimo tego rozpatrzony. W systemie prawa administracyjnego rozpoczęcie i zakończenie biegu terminu procesowego jest okolicznością obiektywną i określoną, powstającą na skutek m.in. zdarzenia faktycznego jakim jest odbiór korespondencji. Nie zmienia tego - co do zasady - fakt, iż organ wadliwie poucza stronę o przysługujących jej środkach prawnych. Pomimo tego Sąd zwraca uwagę, iż uchybienie terminu nie jest sytuacją, która powoduje wyłączenie możliwości ponownego dokonania danej czynności i np. zainicjowania kolejnego etapu postępowania. W kontekście niniejszej sprawy należy zawrócić uwagę, iż ustawodawca przewidział w art. 112 k.p.a. sytuację błędu organu (m.in. co do pouczenia strony o możliwości dalszego działania prawnego), przewidując jednocześnie w tym przepisie swoistą regułę gwarancyjną. W ramach bowiem tej normy prawnej błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, o ile strona zastosowała się do niego, nie może jej szkodzić. Owo "nieszkodzenie" nie może jednak być widziane jako wyłączające przewidziane przez ustawodawcę w przepisach procedury administracyjnej instytucje prawne ustanowione do sanowania wadliwości wywołanych działaniem organu. Nie można zatem pominąć chociażby instytucji uzupełnienia decyzji/postanowienia (jeżeli nie zawiera ono pouczenia), czy też procedury przywrócenia terminu. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, ochrona przewidziana w art. 112 k.p.a. jest wprawdzie dość szeroka, jednakże nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale nie może także dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych (zaskarżenia) nie oznacza, że termin do ich złożenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Przepis art. 112 k.p.a. nie powoduje zatem zmiany zasad postępowania i przywrócenia terminu do dokonania czynności bądź też nie powoduje tego, że termin nie rozpoczął biegu. Przepis ten - jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - stanowi dla strony błędnie pouczonej gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia. Następować to musi jednakże w ramach środków prawnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, które wolą ustawodawcy mają właśnie sanować błędy organu i związane z tym negatywne konsekwencje uchybienia terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie niewątpliwie organ I instancji sformułował oczywiście błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia. Nie można jednak przyjąć, iż okoliczność ta powoduje, że termin do wniesienia tego środka w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. Wprawdzie takie rozumienie przepisu było w przeszłości prezentowane (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 505/81), jednakże tutejszy Sąd w zupełności go nie podziela. Istotą art. 112 k.p.a. jest bowiem to, że terminy do wniesienia środków zaskarżenia wprawdzie obiektywnie biegną, niezależnie od zamieszczenia w akcie administracyjnym wadliwego pouczenia, jednakże w zależności od tego czego dotyczyło owo nieprawidłowe pouczenie, strona nie może z tego tytułu ponieść negatywnych konsekwencji. O ile więc termin rozpoczął swój bieg z datą doręczenia aktu o tyle w zależności od udzielonego pouczenia nie może to stronie szkodzić. W niniejszej sytuacji pouczenie było oczywiście wadliwe, jednakże nie spowodowało tego, że termin do złożenia zażalenia nie rozpoczął w ogóle biegu, zaś środek odwoławczy mógł zostać bez żadnych przeszkód wniesiony w każdym czasie i rozpatrzony przez organ. Inaczej należy widzieć sytuacje, gdy organ administracji w udzielonym pouczeniu wskazuje, że termin na złożenie środka odwoławczego jest inny niż przewidziany przepisami prawa, tj. dłuższy, zaś strona się do tego pouczenia stosuje, przekraczając tym samym termin ustawowy. W takim przypadku środek odwoławczy wniesiony niewątpliwie po upływie terminu ustawowego, lecz zgodnie z pouczeniem, należałoby uznać za skuteczny (zasada nieszkodzenia stronie). Trudno bowiem w takim przypadku odsyłać stronę do procedury przywrócenia terminu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11). W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, po pierwsze wadliwego pouczenia co do samego prawa złożenia zażalenia (nie zaś wskazania błędnego terminu do jego wniesienia, do czego zastosowałaby się strona), po drugie z brakiem jakiejkolwiek, nawet zdawkowej, uwagi Skarżącej, że pomimo takiego pouczenia składa środek odwoławczy - zażalenie, domagając się jego rozpatrzenia, co pozwoliłoby przyjąć, że chodzi właśnie o żądanie przywrócenia terminu. W kontekście powyższego słuszne są rozważania organu, iż pomimo wadliwego pouczenia co do możliwości złożenia środka odwoławczego jakim jest zażalenie, termin do jego wniesienia został uchybiony, zatem należało fakt ten potwierdzić. Organ nie mógł przy tym samodzielnie, na tle tej konkretnej sprawy, zadecydować o "przywróceniu z urzędu" terminu i rozpatrzeniu odwołania, bowiem w tym względzie wykroczyłby poza instytucje przewidziane w przepisach prawa przewidzianych do naprawy takich sytuacji (brak było stosownego wniosku Strony Skarżącej). To na co Sąd zwraca jednakże uwagę, to brak rzetelnego poinformowania Skarżącej przez [...]WINB, pomimo stwierdzenia uchybienia przez nią terminu, o przysługujących jej w tej sytuacji prawach, w szczególności sformułowanej wprost i wyraźnie możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, które otworzyłoby jej możliwość wywołania merytorycznej kontroli postanowienia organu I instancji. Uchybienie w tym względzie nie ma jednak wpływu na zasadność postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Sąd, sanując wadliwość działania organu odwoławczego w tym zakresie, informuje niniejszym Skarżącą, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Co istotne, w myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. W niniejszej sprawie, wobec braku jakiegokolwiek pouczenia Skarżącej przez organ o jej prawach, informację w tym zakresie przekazuje Sąd, przez co termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia należy wiązać z tym właśnie pouczeniem i prawomocnością niniejszego wyroku. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił. ----------------------- 8