VII SA/Wa 850/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2015 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lutego 2014 r. (powinno być - [...]lutego 2014 r.), Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]pozwolenia na budowę zespołu budynków: szkoleniowo-biurowego i hotelowo-biurowego z elementami infrastruktury, w tym drogą wewnętrzną, wjazdami do garaży, miejscami postojowymi, fragmentami chodnika i ścieżki rowerowej, wewnętrznymi sieciami oraz elementami zagospodarowania terenu, na terenie działki nr ew. [...], obr. [...]przy ul. [...] w [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...]grudnia 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...]odmówił wszczęcia z urzędu, na wniosek Stowarzyszenia [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lutego 2014 r. (powinno być - [...]lutego 2014 r.), Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków: szkoleniowo-biurowego i hotelowo-biurowego z elementami infrastruktury, w tym drogą wewnętrzną, wjazdami do garaży, miejscami postojowymi, fragmentami chodnika i ścieżki rowerowej, wewnętrznymi sieciami oraz elementami zagospodarowania terenu, na terenie działki nr ew. [...], pbr. [...]przy ul. [...] w [...]. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego Stowarzyszenie [...], złożyło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewody [...]o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lutego 2014 r., Nr [...]. Powyższy wniosek został zakwalifikowany przez organ wojewódzki jako wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, w trybie art. 31 k.p.a. Mając na uwadze, że Stowarzyszenie [...] nie kwestionuje powyższej kwalifikacji wniesionego żądania, przyjęto, że jest ono zgodne z intencją wnioskującego Stowarzyszenia. Stosownie do treści przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl unormowania art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Stosownie do treści unormowania art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Podsumowując powyższe stwierdzono, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem wszczęcia, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika z informacji z Regulaminu Stowarzyszenia [...], celem działania Stowarzyszenia jest m.in. podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska. W związku z powyższym uznano, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Tym samym może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Niemniej jednak w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. W pierwszej kolejności podkreślono, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11). Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. W myśl przywołanego unormowania regionalny dyrektor ochrony środowiska winien zwrócić się - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - do organu właściwego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę o zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot. Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśniono, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan prawny stwierdzono, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego wykazała, że w przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie wystąpiły. Ponadto wyjaśniono, na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko aktualizuje się w określonych sytuacjach dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i nawet ewentualna możliwość stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym, iż brak tej oceny narusza przepisy ustawy, środowiskowej nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej na prawach strony. Ustalenie, że w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przesądza o konieczności negatywnego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1622/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/11). W wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, zapadłym w innej sprawie, NSA wskazał, że postępowanie nieważnościowe, nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Organ ma w tym postępowaniu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego, przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Nie zachodzi zatem możliwość wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych powodów organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lutego 2014 r., Nr [...], nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...]. Wskazano w niej, iż Skarżony organ wydając swoje orzeczenie dopuścił się naruszenia art. 31 § 2 kpa w powiązaniu z art. 28.1. pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Także swoim orzeczeniem usankcjonował naruszenie prawa, którego dopuścił się organ wydający decyzję budowlaną dla planowanego przedsięwzięcia, z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Skarżącego treść uzasadnienia skarżonego postanowienia wskazuje, że organy I i II instancji nie rozpatrzyły wniosku w wyniku błędnej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zaś organ II instancji ominął faktyczne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przez co w obiegu prawnym istnieje decyzja, która ewidentnie narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga skarżącego Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie tego organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami dotyczy kwestii możliwości wszczęcia w oparciu o wniosek skarżącego Stowarzyszenia, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę. Uprawnienie to skarżące Stowarzyszenie wywodzi z konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której brak jak Stowarzyszenie podkreślało, stanowił podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2014 r. nie zachodził przypadek wymagający udziału społeczeństwa, a w konsekwencji otwierający organizacjom ekologicznym możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Niezależnie od powyższego, organ powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie wskazywał, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłączający stosowanie w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę art. 31 K.p.a. stanowiącego podstawę m. in. do żądania wszczęcia postępowania z urzędu, na wniosek organizacji społecznej ma zastosowanie także w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści przepisu art. 31 § 1 pkt. 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ograniczenie tej ogólnej zasady dotyczącej możliwości wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w tym postępowaniu na prawach strony zawiera art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 .- Prawo budowlane. Zapis art. 28 w ustępie trzecim zawiera regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 kpa. Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U Nr 80, poz. 718).Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie ma charakteru absolutnego z tej przyczyny, że organizacje te mogą brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis w/w art. 28 Prawa budowlanego został po raz kolejny zmieniony dodanym przez art. 140 pkt. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) – ustępem czwartym, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy gdy nie brały udziału w postępowaniu. Przepisy powołane wyżej wyraźnie sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej – warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami w/w ustawy z 3 października 2008 r. Postępowanie nadzorcze jakie swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące stowarzyszenie nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Organ ma w tym postępowaniu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie dla ustalenia czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego, przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.