VII SA/Wa 860/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. skargi H. A. i J. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. A. i J. A. - solidarnie - kwotę 200,- (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. A. i J. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek T. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...], udzielającej J. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bez garażu na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. T. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...], udzielającej J. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bez garażu na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] na postawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła T. W.. Po rozpatrzeniu zarzutów zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. uwzględnił w całości zażalenie T. W. i uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wnieśli J. i H. A.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ, powołując się na treść art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania postanowienia w trybie zażaleniowym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Jeżeli zaś organ zażaleniowy ustali, że osoba, która wniosła zażalenie, nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć postępowanie zażaleniowe. Tym samym jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy wnoszący zażalenie są stroną postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że postanowienie o odmowie (z przyczyn podmiotowych) wszczęcia postępowania nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka wyłącznie o kwestii formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek konkretnego podmiotu. Tym samym nie odnosi się ono do interesu prawnego jakichkolwiek innych osób, niż tylko podmiotu, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku T. W., dotyczy wyłącznie interesu prawnego wnioskodawczyni, a tym samym tylko ona jest uprawniona do jego kwestionowania. Takiego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - z całą pewnością nie posiadają skarżący, ponieważ ww. postanowienie organu wojewódzkiego nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres ich praw i obowiązków. Ze względu na to, że zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wniesione przez H. A. i J. A., którzy nie legitymują się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, organ umorzył postępowanie zażaleniowe. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku ich zgody na uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., organ wyjaśnił, że zgoda ta w tym przypadku nie jest wymagana, ponieważ skarżący nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu. Stroną postępowania w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyłącznie wnioskodawca. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministacyjne stwierdził, że fakt doręczenia skarżącym zaskarżonego rozstrzygnięcia nic oznacza, że posiadają oni interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do jego kwestionowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli H. A. i J. A., zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w związku z art. 61a k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na ich rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący podkreślili, że odmawia się im przymiotu strony w postępowaniu wpadkowym (dotyczącym wszczęcia postępowania nieważnościowego) dotyczącym decyzji, której są adresatami. W niniejszej sprawie J. A. jest adresatem decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszklanego bez garażu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], dlatego przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu oceniającym możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec tej decyzji. Wobec tego jako stronie przysługiwało mu prawo zaskarżenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od zarzutów skargi wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. dotknięte jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia jest jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Jak stanowi art. 132 § 1 k.p.a jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a). Zgodnie z art. 132 § 3 k.p.a. od nowej decyzji służy stronom odwołanie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11 k.p.a. – Zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W niniejszej sprawie kluczowa kwestią było ustalenie, czy i jak w przepisach k.p.a. uregulowana jest kwestia zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 132 § 1 lub § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze zapis art. 141 § 1 k.p.a. należy uznać, że do postanowień wydanych w trybie art. 132 § 1 i § 2 zastosowanie ma reguła wyrażona w art. 141 k.p.a., iż zażalenie przysługuje tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w kodeksie. Postanowienie wydane na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a., którym organ uwzględnia w całości zażalenie i wydaje nowe postanowienie uchylające lub zmieniające zaskarżone postanowienie, nie jest postanowieniem wymienionym w przepisach k.p.a. jako zaskarżalne. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił bowiem, że zażalenie przysługuje na rozstrzygnięcie negatywne (art. 61a § 2 k.p.a.), co oznacza, że nie było jego intencją wprowadzanie takiego środka zaskarżenia również dla rozstrzygnięć innych niż odmowa wszczęcia postępowania, w tym m.in. uchylenie takiego postanowienia. Zakładając racjonalność ustawodawcy – gdyby jego wolą było wprowadzenie zażalenia również na rozstrzygnięcie pozytywne, to użyłby pojęcia np. "w przedmiocie" lub "w sprawie", a nie określał jeden rodzaj postanowienia, na które służy zażalenie – odmowa wszczęcia postępowania. Niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja przepisu 132 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., która opiera się na założeniu, że skoro od nowej decyzji wydanej w trybie art. 132 § 1 lub § 2 k.p.a. służy stronom odwołanie, to odpowiednio na postanowienie wydane na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje stronom zażalenie. Działanie takie doprowadziłoby do niedozwolonego rozszerzenia katalogu postanowień wprost wskazanych w przepisach k.p.a. jako zaskarżalne zażaleniem. Zażalenie jest bowiem zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1434/97, LEX nr 41281). Jak podkreślił zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1048/11, LEX nr 1150626, nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Uprawnienia takiego nie może również kreować błędne pouczenie udzielone w tym zakresie skarżącemu przez organ I instancji. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy bowiem uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt: I SA/Gd 170/00, LEX Nr 76083). Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego w oparciu o art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a., to jest ono niezaskarżalne zażaleniem. Owszem, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu nieważnościowym są zaskarżalne zażaleniem, np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a k.p.a.). Należy jednak podkreślić, że nie można tego rozszerzać na wszystkie postanowienia wydawane w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. nie zbadał, czy zażalenie jest w ogóle dopuszczalne. Skoro, jak zostało wyżej wykazane, na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie przysługuje zażalenie, organ drugiej instancji w powyższej sytuacji winien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Brak natomiast było podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem niedopuszczalnym w myśl art. 141 § 1 k.p.a. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym (art. 141 § 1 k.p.a. a contrario). Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa (tak m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 838/11, LEX nr 996837, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 138 § 3 k.p.a. Wskazać jednocześnie należy, że w niniejszym postępowaniu kwestią drugorzędną jest przysługiwanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. Okoliczność powyższa pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. umarzającego postępowanie zażaleniowe w sytuacji, gdy zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wraszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 oraz 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy, przy czym na wysokość tych kosztów składa się wysokość uiszczonego solidarnie wpisu sądowego.