VII SA/Wa 860/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., znak: [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], stwierdzającą na wniosek M. B.nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1993r., znak: [...] udzielającej A. i A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podaniem z dnia 8 listopada 2013r. A. R. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...]. Następnie wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...], który po rozpatrzeniu odwołania A. i A. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...]. Organ podkreślił, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa wynika, że sprawa w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie rozpatrywana jest dwukrotnie. W konsekwencji powyższego do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Organ wyjaśnił, że pomimo wskazania we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] dotyczy on decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., znak: [...]. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2007r., znak: [...] Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomiędzy wnioskiem A. R. z dnia [...] listopada 2013r., a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, która stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że wszczęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia spowodowałoby obarczenie wydanej decyzji wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pismem z dnia 6 lutego 2014r. A. R. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014r., gdyż nie narusza ono prawa. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] stanowiła już przedmiot oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2007r., znak; [...], co w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi przeszkodę do oceny w postępowaniu nieważnościowym własnej decyzji z dnia [...] września 2007r., znak: [...], gdyż oznaczałoby to naruszenie powagi rzeczy osądzonej i zasady ne bis in idem z uwagi na zachodzącą tożsamość podmiotową i przedmiotową. Organ wskazał podobnie jak w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014r., że wszczęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia spowodowałoby obarczenie wydanej decyzji wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z powyższych względów w ocenie organu bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają zarzuty i argumentacja podniesiona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazujące na obarczenie decyzji organu wojewódzkiego wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, albowiem ww. zagadnienia nie mogą stanowić oceny organu z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniósł A. R. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone. W ocenie skarżącego odmowa wszczęcia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego skutkuje to odmiennym trybem oceny postępowania, bo zamiast przeprowadzenia oceny postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] jako organu nadzoru budowlanego celem usunięcia skutków tzw. samowoli budowlanej prowadzona była ocena postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] jako organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując decyzję z dnia [...] września 2007r. znak: [...] przeprowadzając postepowanie nie rozważył istotnych kwestii, a w szczególności w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie ww. kwestii ma szczególne znaczenie na rozstrzygnięcie organu i stosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a więc przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i stosowaniu przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W dniu 15 października 2014r. do Sądu wpłynęło pismo stanowiące uzupełnienie skargi skarżącego. W piśmie tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r. oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 16 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że uprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polegające na odmowie stwierdzenia nieważności takiej decyzji ma przymiot trwałości w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności, których organ administracji nie rozważył ostatecznie rozstrzygając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez błędną jego wykładnię przejawiająca się w przyjęciu, że decyzja w przedmiocie nieważności innej decyzji administracyjnej, co do której organ uprzednio wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji, posiadałaby przymiot nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa również , jeżeli organ administracji publicznej oparłby swoje rozstrzygnięcie na innych niż dotychczas rozważone podstawach nieważności decyzji. Zdaniem strony skarżącej naruszenia te skutkowały: -obrazą art. 157 § 1 kpa i art. 61 a § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r., która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, -wydana została z rażącą obrazą art. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy-Prawo budowlane w zw. z § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, - wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 kpa, albowiem decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 1993r. wywołała nieodwracalne skutki prawne ze względu na treść art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem skarżącego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej powinna korzystać z powagi rzeczy osądzonej tylko w takim zakresie, w jakim dokonano badania legalności tej decyzji. W pozostałym zakresie wydanie decyzji merytorycznej o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, nie ogranicza zbadania dotychczas nie rozważonych przez organ administracji publicznej przesłanek nieważności tej decyzji. Strona skarżąca podała, że niezależnie od powyższego nawet przyjmując, że decyzja z 2010r. ma przymiot trwałości i powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, to jej zdaniem należałoby dodatkowo rozważyć, czy w zakresie sprawy administracyjnej nie pozostaje ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z 2010r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1993r., znak: [...] udzielającej A. i A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że wyżej wymieniona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. była już przedmiotem postępowania nadzorczego w wyniku , którego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007r. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już przedmiotem kontroli w postepowaniu nadzorczym-nieważnościowym. Wydanie bowiem decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa ( vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.10.2011r. II Bk 303/11). Wskazać należy, że stwierdzenie czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. T. Woś W: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2009 str. 567 oraz wyroki: NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 1005/08, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10). Nie budzi wątpliwości, że decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2010r. odnosi się do tej samej osoby ( tożsama osoba wnioskodawcy, to jest skarżącego), w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, stan prawny w zakresie przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa jest identyczny, jak również nie uległy zmianie okoliczności o charakterze prawotwórczym, które wziął pod uwagę organ wydając w dniu [...] grudnia 2010r. Kwestią, która stała się podstawą zarzutu skargi jest jak twierdzi skarżący możliwość ponowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o kolejną przesłankę – wadę kwalifikowaną .Twierdzenie to jest pozbawione podstaw prawnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem zbadanie czy dana decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż prawidłowo organ odmówił ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie ( vide wyroki NSA z dnia 3.08.2010r. I OSK 864/10 oraz z dnia 3.04.2012r. II OSK 87/11). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu nie była ani decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r ani decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2007r. a tych właśnie rozstrzygnięć zostały one de facto skierowane. Tymczasem w sprawie administracyjnej, zakończonej postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji ( vide wyrok NSA z 18.04.2012r., II GKS 347/11). Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalono. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .