VII SA/Wa 865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (...) lutego 2015 r., ((...)), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania (...) - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) ((...)) z (...) czerwca 2010 r., nakazującą (...) rozbiórkę rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt na działce nr ew. (...)1 w miejscowości (...), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał, że PINB w (...) postanowieniem z (...) lutego 2010 r., wstrzymał roboty budowlane przy ww. rozbudowie i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Następnie decyzją z (...) czerwca 2010 r. nakazał rozbiórkę rozbudowy części ww. budynku z uwagi na niewypełnienie ww. obowiązku. (...)WINB decyzją z (...) września 2010 r. uchylił ww. decyzję i postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z 16.02.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/10 uchylił zaskarżoną decyzję (...)WINB. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wojewódzki decyzją z (...) stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2598/12 oddalił skargę kasacyjną (...) od ww. wyroku. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy powołując się na art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego stwierdził, że inwestor samowolnie zrealizował w 2003 r. rozbudowę z-du produkcyjnego - ubojni zwierząt, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być jednak orzeczony jeżeli nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Następnie organ przytoczył art. 153 p.p.s.a i wskazał, że jest obowiązany sprawę rozpoznać ponownie, stosując się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w w wyroku z 20.06.2012 r., w sprawie VII SA/Wa 499/12. Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ustęp 1 Prawa budowlanego przez nieprecyzyjne rozstrzygnięcie organu I instancji z 26 lutego 2010 r., utrzymane w mocy przez zaskarżoną decyzją, nakazujące dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt. Nie wskazano dokładnie w decyzji organu I instancji, zakresu rozbiórki, a organ odwoławczy posługiwał się jedynie pojęciami: ,,budynek ubojni" oraz ,,magazyn żywca. Organ stwierdził, na podstawie materiału dowodowego, że na rozbudowę składa się: od północy budynek magazynowy, od wschodniej pomieszczenie magazynowe oraz wzdłuż ściany wschodniej - korytarz technologiczny. Dokładnie przedmiot rozbiórki precyzowała decyzja PINB z (...) sierpnia 2005 r., uchylona wyrokiem WSA z 3 kwietnia 2008 r." Organ podkreślił, iż uwzględniając zmianę stanu faktycznego, nie zastosował się do oceny prawnej Sądu. (...) w piśmie z (...).05.2014 r. poinformował bowiem, że (...).09.2013 r. (...) podjęła Uchwałę Nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) uchwalonego uchwałą Nr (...) z (...).04.2005 r. Zgodnie z § 9 pkt 7, 8, 17 i 20 obowiązującego planu dla terenu obiektów produkcyjnych i magazynów oraz zabudowy usługowej o symbolu P/U ustala się 7) zakaz lokalizacji magazynów na odpady poubojowe w odległości mniejszej niż 50 m od istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr ew. (...), które zlokalizowane są poza obszarem planu; 8) zakaz lokalizacji miejsc rozładunku związanych z obsługą zakładu mięsnego w odległości mniejszej niż 60 m od istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr ew. (...), które zlokalizowane są poza obszarem planu; 17) nakaz stosowania ogrodzeń pełnych, w tym w formie ekranów dźwiękochłonnych od działek nr ew. (...), z zastrzeżeniem pkt. 18; 20) zakaz lokalizacji miejsc postojowych związanych z obsługą zakładu mięsnego w odległości mniejszej niż 60 m od istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr ewid. (...), które zlokalizowane są poza obszarem planu". Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia odwołania od decyzji z (...) czerwca 2010 r. poprzez nadesłanie dokumentów wymaganych postanowieniem z (...) lutego 2010 r. niezbędnych do legalizacji. Organ podkreślił, że tylko w przypadku spełnienia ww. obowiązków, odstępuje się od nakazu rozbiórki. Inwestor przy piśmie z (...) stycznia 2015 r. przedłożył wymagane dokumenty. Organ dalej zaznaczył, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji: Jest to obowiązek bezwzględny, od którego nie zwalnia nawet zawiniona zwłoka w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. Organ I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę wg przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Z uwagi na to, iż termin określony w postanowieniu z (...) lutego 2010 r. ma charakter procesowy, a inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego zasadne było uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. PINB w (...) przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy winien dokonać oceny przedłożonych dokumentów w świetle art. 49 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zmiana stanu faktycznego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia i jego kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego natomiast w omawianej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i postępowanie dowodowe w zakresie oceny przedłożonej na etapie postępowania odwoławczego dokumentacji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożył (...) i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej wobec niewskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) ((...)) z (...) czerwca 2010 r., nakazującą (...) rozbiórkę rozbudowanej części budynku ubojni zwierząt na działce nr ew. (...) w (...), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionym przepisie. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. określa jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, skoro nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi zatem wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może zostać podjęta przez organ wyłącznie w sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu I instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Skoro istota omawianego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania, to będzie ona miała zastosowanie również w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy - na etapie postępowania odwoławczego - który wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji. W takiej sytuacji ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w decyzji kasacyjnej naruszałoby art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wymaganiom tym – zdaniem Sądu - sprostała zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podzielenie zarzutu skargi, co do naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, oznaczałoby w istocie, iż wyłącznie w postępowaniu odwoławczym ocenie podlegałaby zgodność kwestionowanej inwestycji z zapisami nowej uchwały Rady Gminy (...) z dnia (...) września 2013r. Nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...) uchwalonego uchwałą Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r., w szczególności w zakresie zgodności z zapisami § 9 pkt 7, 8, 17 i 20 dla terenu obiektów produkcyjnych i magazynów oraz zabudowy usługowej o symbolu P/U. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien zatem dokonać oceny przedłożonych przez inwestora do legalizacji dokumentów stosownie do art. 49 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego uwzględniając postanowienia ww. planu. W świetle przestawionej argumentacji na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.