VII SA/Wa 877/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane ( Dz./ U. Nr 156 poz. 1118 z póź. zm.) nakazał H. i M. P. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o część o wymiarach 3,38 x 3,95 m zawierającą klatkę schodową zlokalizowaną na działce nr ew. [...] w miejscowości W. gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część o wym. 3,38x 3,95m, zawierającą klatkę schodową, zlokalizowaną na działce numer ewidencyjny [...] w miejscowości W. gm. K., zostało wszczęte z urzędu. W trakcie wizji, przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2007r., stwierdzono, że na działce numer ewidencyjny [...], wybudowany został budynek mieszkalny III kondygnacyjny, murowany, kryty ogniotrwale, o wymiarach 9,15x 7,29m. Do budynku od strony południowej dobudowana jest klatka schodowa o wymiarach 3,38 x 3,95m. Według oświadczenia inwestora M. P. budynek mieszkalny został wybudowany w roku 1996, nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 20 grudnia 2007r. H. i M. P. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o wym. 9,15 x 7,29 m, zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...] w miejscowości W. gm. K. Do wniosku załączono komplet dokumentów wyszczególnionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r – o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r., - o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r., nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się od dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawo budowlane. W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przedmiotowy budynek wybudowany został samowolnie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, budowa obiektu została zakończona przed lipcem 1998r. W prowadzonym postępowaniu stwierdzono, że budynek nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Obiekt znajduje się w zabudowie zagrodowej i jest zgodny z obowiązującym w okresie budowy planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. Przedstawiono również zaświadczenie znak [...] dnia [...] grudnia 2007r wydane przez Urząd Miasta i Gminy K., potwierdzające zgodność przedmiotowego obiektu z obowiązującym w okresie budowy planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gm. K. W dniu 16 stycznia 2008 roku przeprowadzono kontrolę na terenie budowy przedmiotowej inwestycji. W czasie kontroli potwierdzono zgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym. Teren budowy został uporządkowany i doprowadzony do należytego stanu. W związku z powyższym, na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku - o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, została udzielona w dniu [...] lutego 2008r. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku o wym.9,15 x 7,29 m. znak: [...]. Rozbudowa budynku mieszkalnego o cześć o wymiarach 3.38 x 3.35 m. została wykonana w roku 2007r. Inwestor nie posiadał na rozbudowę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, uznano, że rozbudowa stanowi samowolę budowlaną. W prowadzonym postępowaniu stwierdzono również, że dla terenu działki, na której zlokalizowana jest rozbudowa budynku mieszkalnego, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a H. i M. P. nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P37/06 z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 247 poz. 1844) pomimo braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy należy umożliwić legalizację samowolnie wykonanej rozbudowy w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dniu [...] czerwca 2008 roku postanowieniem [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2008r. a. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; b. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym, że inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane, nakazano decyzją z dnia 1 grudnia 2008r. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o cześć o wymiarach 3,17x4,01 zawierającą klatkę schodową zlokalizowaną na działce numer ew. [...] w miejscowości W. gm. K. Wymiary te przyjęto z inwentaryzacji budynku mieszkalnego, przedłożonej przez inwestora i opracowanej przez inż. A. J. W wyniku rozpatrzenia odwołania, złożonego przez M. P., od niniejszej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r, w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją postanowienie zasługiwały na uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego w odwołaniu. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ustalić w sposób dokładny wymiary dobudowanej części, gdyż występuje nieścisłość co do wymiarów przedmiotu postępowania, które winny być dokładne i nie wzbudzać wątpliwości. W postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w dniu 10 czerwca 2009 r. M. P. złożył wniosek o umorzenie postępowania. Organ I instancji stwierdził, że podane argumenty nie mogły w żaden sposób stanowić podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do przepisu art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jednocześnie wywiera inny skutek prawny, albowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Zatem umorzenie postępowania zamyka stronie drogę do konkretyzacji jej praw i obowiązków . Organ prowadził więc postępowanie i po dokonaniu sprawdzenia wymiarów w dniu 19 lutego 2009 r. przyjął wymiary rozbudowy 3,38 x 3,95 m, tj. zgodnie z protokołem pierwotnych oględzin z dnia 12 grudnia 2007r. W dniu [...] czerwca 2009 roku postanowieniem [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2009r a/ zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; b/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jednocześnie poinformowano, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, których obowiązek przedstawienia nałożono w/w postanowieniem, traktowane będzie jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (na podstawie art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Stwierdzono również, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w drodze postanowienia zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 tej ustawy. W związku z tym, że inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane organ orzekł o rozbiórce rozbudowy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. P. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania podnosząc, że nie ma możliwości rozebrania dobudowanej części klatki schodowej bez naruszenia całej konstrukcji budynku. Rozebranie klatki schodowej spowoduje bowiem poważne naruszenie ścian i stropu budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. słusznie uznał rozbudowę obiektu za samowolę budowlaną i nakazał inwestorowi jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na niedopełnienie przez niego obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. P. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i o umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że w wyniku samowoli budowlanej nastąpiło trwałe połączenie dobudowanej części klatki schodowej z trzema innymi ścianami, a ewentualne rozebranie dobudowy winno być poprzedzone stosowna ekspertyzą budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części p.p.s.a). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd rozpatrywał skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2009r., nakazującą H. i M. P. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o część o wym. 3,38 x 3,95 m zawierającą klatkę schodową zlokalizowaną na działce nr ew. [...] w miejscowości W. gm. K. W postępowaniu administracyjnym działanie organu odwoławczego nie może sprowadzać się co do zasady jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz winno polegać na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Sprawa zaś pod względem merytorycznym kończy się wydaniem decyzji, która podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Przeszkodą w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może być niewykonalność decyzji. Niewykonalność decyzji zaś może mieć przyczynę faktyczną lub prawną. Niewykonalność obowiązku miałaby charakter faktyczny gdyby istniała rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca dokonanie egzekwowanej rozbiórki. Względy finansowe, ekonomiczne czy też negatywne nastawienie zobowiązanego do realizacji obowiązku nie powoduje niewykonalności obowiązku rozbiórki. W każdym jednak razie podniesienia zarzutu niewykonalności decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu organ winien się do tego zarzutu ustosunkować. Pomimo podniesienia przez skarżącego w odwołaniu zarzutu niewykonalności faktycznej decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że legalizacja samowoli budowlanej nie była możliwa wobec niewykonania obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów potrzebnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zaś dopiero w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji mógł podnieść zarzuty merytoryczne bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2009r., wstrzymujące prowadzenie robót i nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów nie podlega zaskarżeniu. Podnoszony przez skarżącego zarzut merytoryczny dotyczący niewykonalności decyzji zobowiązywał organ odwoławczy do wykazania, że rozbiórka jest możliwa. Organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe zarówno z urzędu jak i na żądanie strony albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję ( art. 136 kpa). Gdy jednak rozstrzygniecie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organu odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( art. 138 § 2 kpa). Skarżący podniósł zarzut naruszenia konstrukcji całego budynku w wyniku wykonania nakazu rozbiórki wskazując na potrzebę wykonania ekspertyzy technicznej, który to zarzut dotyczy faktycznej niewykonalności decyzji i nie może pozostać bez rozpatrzenia w postępowaniu merytorycznym, szczególnie w sytuacji gdy skarżący może podnosić ten zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. Nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości jak i jego części. Nakaz rozbiórki części obiektu wydać można tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości ( vide wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006r. II OSK 788/05, z dnia 25 lipca 2006r II OSK 958/05). W przypadku rozbiórki części obiektu nie może być żadnych wątpliwości co do zakresu tej rozbiórki ( vide wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006r II OSK 1289/05) Powyższe wskazania Sądu organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z tego względu wobec niewyjaśnienia sprawy w jej całokształcie i naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7,77 i 107 § 1 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Z mocy art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.