VII SA/Wa 883/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. skargę oddala, II. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r., w którym odmówił J. R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w H. z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] kwietnia 2009r. PINB w H. wydał postanowienie nakazujące J. R. wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ulicy M. w N. oraz zobowiązujące go do przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonywanych w tym budynku poza robotami określonymi w zgłoszeniu z [...] kwietnia 2008r., sporządzonej przez uprawnioną osobę. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J. R. zażaleniem złożonym do [...] WINB. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. J. R. zaskarżył postanowienie organu drugiej instancji skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Bk 528/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny od 12 stycznia 2010r. W dniu 11 stycznia 2010r. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. ekspertyzę techniczną budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę mgr inż. W. S., odnoszącą się do zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Wnioskiem z 21 grudnia 2011r. skierowanym do [...] WINB, uzupełnionym pismem z dnia 9 stycznia 2012r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2009r. Wniosek z dnia 21 grudnia 2011r. został przekazany przez [...] WINB pismem z dnia 29 grudnia 2011r. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. ze wskazaniem, że postanowienie PINB z [...] kwietnia 2009r. było objęte kontrolą organu odwoławczego i zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. We wniosku o stwierdzenie nieważności J. R. powoływał się na treść sporządzonej ekspertyzy technicznej przedstawionej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. w dniu 11 stycznia 2010. Wskazywał, że stanowi ona o tym, że prace były wykonywane zgodnie z pozwoleniem, że ich wykonanie oraz sam budynek nie powodują zagrożenia dla ludzi i mienia. Ekspertyza ta wykazuje również, zdaniem wnioskodawcy, że nie było prowadzenia prac, które zostały mu przypisane w uzasadnieniu postanowienia PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2009r., przez co powinna być stwierdzona nieważność tego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. Organ uznał, że wskazywane przez J. R. postanowienie z [...] kwietnia 2009r. nie była rozstrzygnięciem ostatecznym załatwiającym sprawę. Sprawa była rozpoznawana przez organ odwoławczy. Zatem przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności powinno być postanowienie wydane przez organ II instancji. GINB wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia należy do nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego tworzącego możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji (postanowień) dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postanowienie [...] WINB z [...] czerwca 2009r. było objęte kontrolą sądową, o czym świadczy wyrok oddalający skargę. Badanie przez Sąd prawidłowości tegoż postanowienia czyni wniosek skarżącego niedopuszczalnym. Wynika to z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Potwierdzeniem tego jest również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 nr I OSP6/09. J. R. nie zgodził się z treścią rozstrzygnięcia i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r. Organ powtórzył ustalenia w sprawie. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bk 528/09 kontrolujący przedmiotowe postanowienie. Dokonując tej kontroli Sąd z urzędu brał pod uwagę czy nie jest ono dotknięte wada skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Oddalenie skargi jest uznaniem przez Sąd braku istnienia takiej wady. Zamyka to drogę organowi do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby to do podważenia ustaleń Sądu. Organ ponownie przywołał treść art. 170 p.p.s.a. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z 30 kwietnia 1986r., sygn. akt SA/Wa 137/08 ( opubl. ONSA 1986 /1/29) oraz z dnia 10 lutego 2003r., sygn. o II SA 815/01, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 841/05 – wskazujące na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przypadku istnienia wyroku oddalającego skargę na kontrolowane rozstrzygnięcie. Skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie organu. Stwierdził, że swoim wnioskiem o stwierdzenie nieważności objął postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2009r. i to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w zakresie tego postanowienia , powinien prowadzić postępowanie co do stwierdzenia jego nieważności. W sprawie nie powinna być zmieniana jego intencja, co do orzeczenia objętego wnioskiem. Zakwestionował przekazanie wniosku do GINB, podniósł, że nie był o tym informowany. Stwierdził, że nie zaskarżył wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. II SA/Bk 528/09 ze względu na długość rozpoznawania skargi kasacyjnej. Zależało mu na wznowieniu robót budowlanych. Przedłożona zaś przez niego w dniu 11 stycznia 2011r. ekspertyza budowlana w całości podważyła błędne, a zarazem kłamliwe ustalenia w PINB w H.. W dalszej części uzasadnienia skargi w obszernych wyjaśnieniach wskazał, na istniejące liczne postępowania administracyjne prowadzone przez PINB w H. w stosunku do niego w przedmiocie robót budowlanych dotyczących jego budynku położonego w N. przy ul. M.. Powoływał się na uchylenia decyzji PINB przez organ drugoinstancyjny lub uchylenia decyzji organu drugiej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Wskazywał, że PINB w H. swoimi działaniami kamieniował go przez prawie 3 lata. Organ ten naruszał przepisy art. 6,8,77,80 k.p.a. i art. 64 Konstytucji. Obecnie prowadzone jest postępowanie cywilne z jego pozwu przeciwko PINB za nękanie, zaszczuwanie i szykanowanie (sygn. akt [...] w Sądzie Rejonowym w B.). Wskazał, że wielokrotnie też składał skargi na działanie PINB w H. do Starosty Powiatu H. i [...] WINB, wszystkie poza jedną zostały uznane za bezzasadne. Był namówiony przez lokalnych urzędników do sprzedaży nieruchomości przy ul. M. na rzecz prywatnego inwestora. W jego ocenie przedmiotowa sprawa ma charakter korupcyjny. Obecnie jest wszczęte śledztwo przez Prokuraturę Rejonową w H.. Wszystko to ma bezpośredni związek z postanowieniem PINB w H. z [...] kwietnia 2003r., o którego unieważnienie wnosi. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności innego ostatecznego, prawomocnego postanowienia. Ustalenia dokonane przez organ w tej sprawie są prawidłowe. Nie ma też w sprawie uchybień w zakresie kompetencji organu do rozstrzygania wniosku skarżącego. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organu, iż byt postanowienia wydanego przez organ I instancji – w tym przypadku postanowienia PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2009r.- jest w całości uzależniony od utrzymującego go w mocy postanowienia organu odwoławczego- w tym przypadku postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2009. Zatem prawidłowo organ uznał, że sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności postanowienia, które było przedmiotem rozstrzygania w dwóch instancjach, czyli w pierwszej kolejności należało rozpatrzeć, czy istnieją przesłanki, podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia drugoinstancyjnego. Przemawia za tym również fakt, że podmiotem uprawnionym do kontrolowania orzeczenia objętego postępowaniem w sprawie stwierdzenia jego nieważności jest organ wyższego stopnia w myśl art. 157 § 1 k.p.a. Tylko w przypadku, gdy decyzja (postanowienie) wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze uprawnionym do tego jest ten organ. W przedmiotowej sprawie organem, który ostatecznie orzekał o przedmiocie sprawy był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyraził on swoje stanowisko w sprawie w treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymującej w mocy postanowienie PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2009r. Zatem w świetle art. 157 § 1 k.p.a. nie jest on legitymowany do stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Kompetencje w tym zakresie posiada Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w myśl art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623, ze zm.) Prawidłowo zatem [...] WINB przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2011 o stwierdzenie nieważności postanowienia. Skarżący został o tym powiadomiony , o czym świadczy treść uzupełnienia wniosku składana przez niego do GINB pismem z dnia 3 stycznia 2012r. W prawdzie skarżący wskazywał postanowienie PINB w H. z dnia [...] kwietnia 2009r. jako przedmiot sprawy, ale z wniosku tego wynikała wola wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego zapadłego w konkretnej sprawie. Było to postanowienie, którym wstrzymywano roboty budowlane i nakładano na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej prac wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. M. w N.poza robotami określanymi w zgłoszeniu z dnia 15 kwietnia 2008r. – sporządzonej przez uprawniona osobę. Obowiązek ten nałożono w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wydane postanowienie było zaskarżalne. Skarżący skorzystał z zażalenia, a następnie ze skargi przysługującej mu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w II instancji. Wydanie postanowienia przez organ odwoławczy kończyło sprawę na etapie postępowania administracyjnego. Postanowienie organu odwoławczego było ostateczne i powodowało, że postanowienie organu I instancji stało się wykonalne, czyli byt prawny tego postanowienia był uzależniony w całości od utrzymującego go w mocy postanowienia organu II instancji. Słusznie zatem organ uznał, że powyższe zależności prawne powodują potrzebę sprawdzenia w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia kończącego sprawę, czyli postanowienia z [...] czerwca 2009r. Odnosząc się natomiast do podstawy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, jako niedopuszczalności prowadzenia takiego postępowania z uwagi na zaistniałą kontrolę sądu nad rozstrzygnięciem będącym przedmiotem sprawy, sąd również podziela ustalenia organu. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący jako zarzut przeciwko postanowieniu zgłoszonemu do sprawdzenia w trybie stwierdzenia nieważności, wskazuje brak potrzeby nałożenia nim określonych obowiązków, gdyż wykonana w wyniku tego postanowienia ekspertyza techniczna, nie potwierdziła błędów w pracach budowlanych lub zagrożeń nimi w stosunku do ludzi i mienia. Zatem jest to zarzut co do zasadności wydania przedmiotowego postanowienia . Zasadność i prawidłowość wydania postanowienia była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego zakończonej wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt I SA(Bk 528/09). Jest to zatem przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tak skontrolowanego postanowienia. Potwierdza to treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r., sygn. IOPS 6/09. Uchwała w swej treści odnosi się do stwierdzanie nieważności decyzji, tak jak to przewiduje art. 156 k.p.a., ale zgodnie z art. 126 k.p.a. przepis art. 156 k.p.a. ma zastosowanie do zaskarżalnych postanowień, jak w przedmiotowej sprawie. W treści wymienionej uchwały znajduje się odwołanie do art. 157 § 3 k.p.a. wówczas stanowiącego, że odmowa wszczęcie postępowania następuje w formie decyzji. Przepis ten po zmianach dokonanych nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego – ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. ( Dz. U. nr 6 z 2011r., poz.18) nie obowiązuje od 11 kwietnia 2011r. Obecnie odmowę wszczęcia postępowania reguluje art. 61 "a" k.p.a. Przewiduje on forma rozstrzygnięcia jako zaskarżalne postanowienie. Forma ta została zachowana w sprawie. Organ należycie wskazał i wyjaśnił przesłankę uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Bez znaczenia dla sprawy są wskazywane przez skarżącego inne postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do niego w przedmiocie robót związanych z budynkiem przy ul. M. w N.. Pozostają one bez wpływu na przedmiot objęty niniejszym postępowaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik, bądź naruszenia przez organ przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w sposób wpływający na wynik sprawy. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.