VII SA/Wa 890/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (sprawozdawca), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r., nakazującej K. M. rozbiórkę budynku pawilonu gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...]róg ul. [...]w W. (w pobliżu północnego wejścia do Ogrodu Zoologicznego) z zachowaniem wskazanych warunków rozbiórki w terminie od dnia 14 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że od strony ul. [...], w rejonie północnego wejścia na teren Ogrodu Zoologicznego znajduje się podpiwniczony budynek, w części o II kondygnacjach naziemnych. Ściany fundamentowe budynku - żelbetowe, ściany zewnętrzne z cegły silikatowej, ściany wewnętrzne z cegły ceramicznej. Stropy na belkach stalowych, dach - konstrukcji stalowej częściowo kryty papą. W części budynku od strony południowo-zachodniej - brak dachu. Budynek nie posiada stolarki okiennej i drzwiowej. W części południowej budynku brak fragmentu stropu nad I kondygnacją naziemną. Od strony zachodniej do budynku prowadzą schody żelbetowe zewnętrzne, stwierdzono brak zabezpieczeń i balustrad schodów. W poziomie piwnic i parteru występują miejscowe ubytki spoiwa między cegłami, ubytki tynku zewnętrznego, ubytki fragmentów cegieł. Stalowa konstrukcja dachu w znacznej części skorodowana. Budynek nie jest zaopatrzony w żadne instalacje. Teren nieruchomości nie jest ogrodzony. Organ wskazał, iż sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 1982 r., zezwalającej K.M. na budowę baru gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...].[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzją Nr [...]z dnia [...]marca 2011 r. Prezydent Miasta [...]stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K. M., decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta [...]. Następnie, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego niewykończonego budynku pawilonu gastronomicznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r. – na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazał K. M. rozbiórkę obiektu. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043). Z rozporządzenia tego wynika, że wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego musi być poprzedzone ustaleniami przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, oględzinami tego obiektu, dostarczeniem ocen technicznych oraz rozprawą administracyjną (§ 2 rozporządzenia). Organ wskazał też, iż przed wydaniem decyzji nakazującej w trybie art. 67 ust. 1 ustawy rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Podniósł, że wprawdzie K. M. ma zamiar odbudować i wykończyć przedmiotowy obiekt, o czym świadczy choćby jej podanie z dnia 11 marca 2011 r. o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]z dnia [...]lutego 1982 r., to jednak w niniejszej sprawie jest to niewykonalne. Organ wskazał, że w dniu [...]marca 2011 r. została wydana decyzja Nr [...]stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Nr [...]z dnia [...]lutego 1982 r., która została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...]decyzją z dnia[...]listopada 2011 r. Organ wskazał ponadto, że pismem z dnia 31 maja 2010 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla [...]poinformował, iż dla nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek (działka ew. nr [...] z obrębu [...]w W.) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej. Według zapisów w rejestrze gruntów ww. nieruchomość stanowi drogę i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Organ podniósł też, że z protokołu przeprowadzonej rozprawy wynika m.in., iż Zarząd Dróg Miejskich zamierza wystąpić do inwestora z wnioskiem o rozbiórkę przedmiotowego budynku i doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Ponadto, od ponad czterech lat w przedmiotowym obiekcie nie były wykonywane żadne roboty budowlane, a wykonywane prace miały jedynie charakter zabezpieczający. Organ zwrócił uwagę, że przesłanka wskazana w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy nie tylko technicznej możliwości wykończenia obiektu, ale również zamiarów właściciela oraz możliwości prawnych. Stwierdził, że mając na uwadze stan techniczny obiektu oraz fakt, że inwestor nie ma możliwości remontu lub wykończenia budowy z uwagi na brak decyzji zezwalającej na kontynuowanie budowy oraz fakt, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła K. M. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 Kpa i art. 77 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa polegające na dowolnym i niezgodnym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznaniu, iż budynek pawilonu gastronomicznego nie nadaje się do odbudowy lub wykończenia oraz nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy stanu technicznego budynku, 2. naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa polegające na dowolnym i niezgodnym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznaniu, iż K. M. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. naruszenie § 2, § 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, poprzez niezlecenie dokonania ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu pawilonu gastronomicznego, 4. naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, 5. naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez wydanie decyzji w sprawie uprzednio już załatwionej decyzją administracyjną. Skarżąca zarzuciła, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że stan techniczny pawilonu gastronomicznego jest tak zły, że niemożliwe jest dokończenie robót budowlanych i w konsekwencji konieczna jest jego rozbiórka. Podniosła, że z treści przedłożonej przy skardze opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego wynika, że budynek nie jest zagrożony awarią budowlaną, nie jest obciążony wadami istotnymi czy nieusuwalnymi, a proste zabiegi konserwacyjne umożliwią doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami. Zarzuciła też, że doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, organ winien bowiem zlecić wykonanie ekspertyzy technicznej. Zdaniem skarżącej wobec nieprzeprowadzenia ekspertyzy technicznej budynku i zaniechania zasięgnięcia opinii eksperta uznać trzeba, że postępowanie w zakresie ustalenia stanu technicznego budynku było nieprawidłowe. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie uzasadniły, na jakiej podstawie uznały, iż nie posiada ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej doszło też do naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten upoważnia organy do oceny stanu technicznego budynku, a nie do analizy sytuacji prawnej działki, na której budynek jest posadowiony. Podniosła też, że wykazała zamiar kontynuowania budowy, bowiem zgłosiła wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego. Zarzuciła również, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie zakończonej już decyzją administracyjną, bowiem w dniu [...]lipca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...]stwierdzającą brak podstaw do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [... Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nakazującą K. M. rozbiórkę budynku pawilonu gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...]w W.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Aby podjąć taką decyzję organ musi zatem stwierdzić ponad wszelką wątpliwość zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze – że obiekt jest nieużytkowany lub niewykończony, po drugie – że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Z akt sprawy wynika bezspornie, że sporny obiekt nie jest użytkowany i nie został wykończony. Nie może również budzić wątpliwości, że obiekt ten znajduje się też w nieodpowiednim stanie technicznym. Jak wynika z akt sprawy, jest to obiekt częściowo dwukondygnacyjny. W części południowej budynku brak jest fragmentu stropu nad I kondygnacją naziemną. W części budynku od strony południowo-zachodniej - brak dachu. Stalowa konstrukcja dachu jest w znacznej części skorodowana. Budynek nie posiada stolarki okiennej i drzwiowej. W poziomie piwnic i parteru występują miejscowe ubytki spoiwa między cegłami, ubytki tynku zewnętrznego, ubytki fragmentów cegieł. Odnosząc się do zarzutu strony, iż organy nie wykazały, że stan techniczny budynku jest aż tak zły, że uniemożliwia remont czy wykończenie, zauważyć trzeba, że zasadniczą przeszkodą w niniejszej sprawie w dokończeniu inwestycji jest brak możliwości prawnych do przeprowadzenia takich robót, nie zaś brak możliwości technicznych. Wprawdzie K. M. złożyła bowiem wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak zauważyć trzeba, że decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]marca 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdzono wygaśnięcie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...]lutego 1982 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowano sporny obiekt. Decyzje te były też przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 188/12 oddalił skargę K. M.na ww. decyzję Wojewody [...]. Wprawdzie w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie wyrok ten nie był prawomocny, to jednak w dniu 25 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie II OSK 2597/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wygaśnięcie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...]lutego 1982 r. o pozwoleniu na budowę oznacza, że nie istnieje ona w obrocie prawnym. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwe wydanie decyzji o zmianie pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia i o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nie można bowiem zmienić decyzji nieistniejącej. Jak ponadto słusznie zauważył organ, K. M. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co także uniemożliwia jej uzyskanie decyzji o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu, jak również nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy - z rejestru gruntów – działka nr [...] obręb [...], na której znajduje się sporny obiekt, stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...]. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej. Z oświadczeń Zarządu Dróg Miejskich złożonych w trakcie rozpraw przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2012 r. oraz 18 września 2012 r. wynika jednoznacznie, że Zarząd zamierza wystąpić do K. M. o dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku "z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa osób postronnych i korzystających z pasa drogowego" oraz o doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Skoro zaś właściciel działki nie wyraża zgody na przeprowadzenie planowanych robót budowlanych, inwestor nie posiada więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć też trzeba, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, przedłożone przez nią przy skardze dokumenty (protokół przekazania terenu w celu wykonania robót z dnia 13 października 1982 r. i decyzja z 1988 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości) nie świadczą o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe okoliczności (wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę i brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) skutkują uznaniem, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego obiektu istnieją przeszkody prawne nie pozwalające na jego doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami i umożliwiającego użytkowanie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że, wbrew poglądowi zawartemu w skardze, badanie, czy nie zachodzą przeszkody prawne uniemożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu umożliwiającego użytkowanie, nie wykracza poza uprawnienia organu wynikające z art. 67 ustawy. Przepis ten stanowi o obiekcie, który "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Z przepisu tego nie wynika zatem, aby przesłanka ta odnosiła się wyłącznie do stanu technicznego obiektu (przy czym oczywiście z reguły brak możliwości przeprowadzenia remontu czy wykończenia spowodowany będzie właśnie stanem technicznym). Na konieczność uwzględniania przez organy przy orzekaniu w tym trybie również przeszkód prawnych uniemożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII SA/Wa 822/12 z dnia 27 lutego 2013 r. lex nr 1312244; Robert Dziwiński, Paweł Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz", ABC 2006; "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 657-659). Wbrew stanowisku skarżącej, zachodziły zatem w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 67 ustawy, które zobowiązywały organ do nakazania rozbiórki spornego budynku. Obiekt ten jest bowiem nieużytkowany i niewykończony, a przeszkody prawne uniemożliwiają jego wykończenie. Zauważyć jednocześnie trzeba, że nie można organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu technicznego obiektu, skoro zasadniczą przeszkodą w wykończeniu budynku jest brak możliwości prawnych do wykonania takich robót. Z tego względu nie było też konieczności zlecenia ekspertyzy technicznej, nie doszło zatem do naruszenia § 2, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. nr 198 poz. 2043). Nie znajduje też uzasadnienia zarzut wydania decyzji w sprawie zakończonej już inną decyzją ostateczną. W ocenie skarżącej taką decyzją jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2012 r. nr [...], zauważyć jednak trzeba, że została ona wydana w innym przedmiocie, aniżeli decyzja kontrolowana w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. [...], którą organ powiatowy umorzył postępowanie toczące się w sprawie prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie pawilonu gastronomicznego przy ul. [...] róg ul. [...]w W.. Powodem umorzenia postępowania wskazanym zarówno w decyzji organu powiatowego, jak i w decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2012 r., było ustalenie, że od kilku lat nie były jednak prowadzone żadne roboty budowlane. Zauważyć jednocześnie trzeba, że PINB [...]w tym samym dniu, w którym wydał ww. decyzję umarzającą postępowanie – a więc w dniu [...] czerwca 2012 r. – wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku pawilonu gastronomicznego i w tym właśnie postępowaniu wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2012 r. prowadzone było zatem w innym zakresie, aniżeli postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2012 r., a zakończone decyzją kontrolowaną w niniejszej sprawie. Wprawdzie w decyzji z dnia [...]lipca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niefortunnie wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego, nie oznacza to jednak, że decyzja ta była wydana na podstawie tego przepisu. Decyzją tą organ uznał za prawidłowe umorzenie przez PINB [...]postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych, z uwagi na niestwierdzenie prowadzenia takich robót. Skoro więc sporny budynek jest niewykończony i nieużytkowany, a ponadto nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia ze względu na brak możliwości prawnych, zaistniały zatem przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 67 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem trzeba, że zaskarżona decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).