VII SA/Wa 899/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia.[...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) nakazał B.D. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ew. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu 9 lipca 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr ew. [...] położonej przy ul. W. w Z . W wyniku powyższej kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej działce istnieje altana o wymiarach 4,20 m x 5,44 i wysokości ok. 6,00 m, konstrukcji drewnianej (zgodnie z oświadczeniem B. D. budynek wybudował poprzedni właściciel J. S., w aktach sprawy znajduje się oświadczenie prezesa zarządu ROD "K." o tym, że B.D. dokonała samowolnej rozbudowy budynku). Organ wskazał, ze B. D. w latach 2008-2009 dokonała dobudowy kotłowni o wymiarach 2,0 m x 3,20 m, łazienki o wymiarach 2.0 m x 3,20 m oraz pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 3.0 m x 4.35 m bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] (znak: [...]) wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia na budowę przy budynku altany oraz nałożył na B. D. obowiązek przedłożenia dokumentów w nim wskazanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie altany ogrodowej na działce nr ew. [...] na terenie POD "K." bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, tj. projektu zagospodarowania działki z określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywanych robót wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że B. D. poprzez nadbudowę powyżej 5 m oraz rozbudowę budynku, co dało powierzchnie zabudowy 48,28 m2, przekroczyła dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidzianą dla tego typu obiektów (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) i tym samym dopuściła się samowoli budowlanej, ponieważ budowa takich obiektów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że sporny obiekt zakwalifikował jako budynek mieszkalny, gdyż w chwili obecnej wykorzystywany jest on jako budynek mieszkalny z pobytem całorocznym. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zawarta pomiędzy J.Sob.a B. D. kopia umowy cywilnej kupna - sprzedaży działki nr ew. [...] na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego "K." w Z. przy ul. Wo.. Jednakże z akt sprawy nie wynika by J. S. posiadał zgodę na budowę altanki ani, że wybudował przedmiotowy obiekt zgodnie z wymogami regulaminu ROD "K ". Z akt sprawy wynika, że B. Du. nie jest członkiem Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K ", gdyż została pozbawiona członkowstwa uchwałą Zarządu ROD "K.". Powołując się na wyrok NSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 2107/00 organ stwierdził, że "obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanych nie ulega przedawnieniu ani nie wygasa w następstwie zbycia obiektu na rzecz innych osób". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. D . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z ustaleń organu powiatowego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzono roboty budowlane przy rozbudowie istniejącej altany ogrodowej o wymiarach 4.20 m x 5.44 m i wysokości 6, 0 m polegające na dobudowie pomieszczeń: kotłowni o wymiarach 2,0 m x 3,20 m, łazienki o wymiarach 2,0 m x 3,20 m oraz pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 3,0 m x 4,35 m. Sporny obiekt został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako budynek mieszkalny, a nie jako altanę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 363/98 organ wskazał, że altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu pracowniczego ogrodu działkowego i służący do korzystania z działki przeznaczonej na te cele. Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, że sporny obiekt nie spełnia przesłanek zawartych w § 107 pkt 1-6 regulaminu rodzinnego ogrodu działkowca uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt posiada wymiary większe niż wymagane w ww. przepisie zatem stanowi on inny obiekt budowlany, który ze względów funkcjonalnych należało uznać za budynek mieszkalny. W związku z powyższym w niniejszej sprawie inwestor przed wykonaniem prac winien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógłby zrealizować przedmiotową inwestycję. Wymóg ten nie został spełniony, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, jednakże inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa, bowiem ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Budynek objęty niniejszym postępowaniem powstał w warunkach samowoli budowlanej, tym samym właściciel obiektu winien się liczyć z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami bezprawnego działania. Odnosząc się do kwestii zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że konsekwencje dokonania samowoli budowlanej dotyczącej przedmiotowego obiektu B. D. ponosi jako jego aktualny właściciel oraz następca prawny J. S. (inwestora części wykonanych prac) oraz przytoczył treść art. 52 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.D.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organy orzekające w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny. Wskazała, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym, a nie altaną i że jest przez nią zamieszkiwany oraz że dobudowała, bez pozwolenia na budowę, dodatkowe pomieszczenia tj.: kotłownię oraz pomieszczenie gospodarcze. Stwierdziła również, że w każdej chwili może dokonać rozbiórki tych dwóch obiektów. Natomiast w odniesieniu do kwestii dobudowania łazienki podniosła, że łazienka została wyszczególniona w umowie kupna - sprzedaży, którą zawarła z J. S., który ją dobudował. Skoro to nie skarżąca dobudowała łazienkę to nie może jej rozebrać, bowiem nie może odpowiadać za coś czego nie zrobiła. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Analizowana we wskazanym zakresie skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji. Nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ew. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." skierowany został do B. D., organ uznał bowiem, że to skarżąca jest właścicielką działki i inwestorem, który zrealizował obiekt w drodze samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się umowa cywila kupna sprzedaży działki o nr ew. [...] zawarta pomiędzy skarżącą a dotychczasowym właścicielem J. S. Stąd też skarżąca jako następca prawny winna zrealizować nakaz rozbiórki budynku. W ocenie Sądu brak było podstaw do sformułowania, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy, tak jednoznacznego stanowiska określającego podmiot zobowiązany do dokonania rozbiórki. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowlanego w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia "umowy sprzedaży roszczenia" z dnia 1 grudnia 2006 r., z której wynika jedynie, że sprzedający – B. D. sprzedaje kupującemu – J. S. cały swój udział w roszczeniu o wypłatę wkładu lokatorskiego. Sprzedający w zamian otrzymuje od kupującego dom jednopiętrowy na działce nr [...] wyposażony w kuchnię, łazienkę, dwa pokoje o łącznej powierzchni 70 m2 oraz wszelkie urządzenia, obiekty i nasadzenia. Z przedmiotowej kserokopii nie wynika, aby została ona sporządzona w formie aktu notarialnego. Organ podał, że skarżąca dobudowała samowolnie kotłownię o wymiarach 2 x 3.2 m, łazienkę o wymiarach 2.0 x 3.2 m oraz pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 3.0 x 4.35 m. Natomiast skarżąca twierdzi, że dobudowała wyłącznie kotłownię i pomieszczenie gospodarcze, podnosząc, iż łazienka i budynek w którym zamieszkuje, wybudowane zostały przez poprzedniego właściciela, co znajduje odzwierciedlenie w treści kserokopii "umowy sprzedaży roszczenia" z dnia 1 grudnia 2006 r. W ocenie Sądu materiał dowodowy nadesłany przez organ administracji nie pozwala na precyzyjne stwierdzenie czy istotnie strona skarżąca wybudowała wszystkie wskazane w decyzji rozbiórkowej pomieszczenia. Akta sprawy nie dostarczają przede wszystkim odpowiedzi czy B. D. jest istotnie właścicielką nieruchomości i posadowionego na niej obiektu objętego nakazem rozbiórki, gdyż brak jest dokumentów, które by w sposób jednoznaczny to potwierdzały, wątpliwe jest bowiem skuteczne nabycie nieruchomości wyłącznie na podstawie powołanej "umowy sprzedaży roszczenia". Organ powinien w tym zakresie zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi prawidłowe ustalenie podmiotu, do którego winien być skierowany nakaz rozbiórki i w jakim zakresie. Należy mieć bowiem na względzie treść art. 52 Prawa budowlanego zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Powołany przepis jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06). Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r" SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru nie wyjaśniły w sposób bezsporny czy skarżąca jest inwestorem całości obiektu objętego nakazem rozbiórki, a jeżeli tylko części to brak jest rozważań organu czy w zaistniałej sytuacji nakaz rozbiórki winien obejmować tą część nieruchomości, którą faktycznie strona skarżąca dobudowała. Organy winny rozważyć w każdym przypadku indywidualnie czy nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który wykonał wyłącznie część samowoli w sytuacji, kiedy nie miał on tytułu prawnego do nieruchomości (i może nie być jej właścicielem), nie byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Automatyczne wskazanie skarżącej jako zobowiązanej do rozbiórki całości obiektu budowlanego bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy może stanowić nieuzasadnione zwolnienie faktycznego inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji,gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu. Z rozważań tych wynika bezwzględny obowiązek nałożony przez ustawodawcę na organy ustalenia podmiotu, który jako inwestor dopuścił się samowoli budowlanej oraz osoby będącej właścicielem nieruchomości a co za tym idzie powstałego obiektu budowlanego. Tymczasem kwestia ta została przez organy pominięta i z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. nie poczyniono w tym przedmiocie wyczerpujących ustaleń. Wskazane uchybienia, uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika również jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny okreśia kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę wskazania zawarte w powyższym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c oraz art. 152 p.p.s.a., ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.