VII SA/Wa 899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lutego 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., [...]nakazującą rozbiórkę kładki dla pieszych nad rowem opaskowym zapory bocznej zbiornika wodnego [...] w [...], na działce nr ew. [...] naprzeciw działki nr ew. [...]. Organ wskazał, że M. K. zwrócił się o legalizację kładki i chodnika stanowiącego pochylnię dla osoby niepełnosprawnej i oświadczył, że jest inwestorem. Organ poinformował o legalizacji chodnika i kładki w odrębnych postępowaniach. Dalej podał, że podczas kontroli stwierdził istnienie m.in. kładki dla pieszych o długość 6,05 m, szerokość 0,95 m, konstrukcji jednoprzęsłowej wykonanej z dwóch kształtowników salowych 80 x 40 mm, osadzonych nad ww. rowem na dwóch podporach drewnianych, na wysokości korony skarpy, kładka pod obciążeniem chwiejna, pomost z desek drewnianych poprzecznych do konstrukcji nośnej, bez balustrady. Właściciel zbiornika wodnego [...] - Gmina [...], a także jego dzierżawca [...] i R "[...]" w [...] Sp. z o.o. oświadczyli, że nie występowali o wydanie pozwoleń i nie dokonywali zgłoszeń, jak i żadnych uzgodnień na udostępnienie działki nr [...], pod budowę, a budowle powstały w 2016 r. W piśmie z [...] lipca 2017 r. M.K. poinformował, że inwestycja miała na celu umożliwienie niepełnosprawnej M. B. korzystanie ze ścieżki spacerowej przebiegającej na koronie zapory. Organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał pozwolenia ani zgłoszenia i postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane [...] WINB wstrzymał roboty i nałożył obowiązek przedstawienia do [...] października 2017 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji. GINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację wg art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że samowolna budowa obiektu budowlanego nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie ma posłużyć do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z [...] listopada 2017 r., o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. GINB nie zgodził się z argumentacją, że budowa kładki dla osoby niepełnosprawnej może stanowić tzw. pochylnię, względnie utwardzenie gruntu, co nie wymaga pozwolenia. Jest to bowiem wisząca kładka, a nie utwardzenie terenu. Organ podkreślił, że z akt wynika, iż skarżący na każdym etapie postępowania był informowany o ustaleniach (np. zawiadomienia o kontroli legalności wybudowania inwestycji, jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania), jednak nie skorzystał z prawa zapoznania się z dokumentami. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono więc w sposób wyczerpujący oraz zgodny z art. 7, 77 § 1, 80 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył M. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 29 ust. 2 pkt. 18 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa kładki dla pieszych nie ma charakteru pochylni dla osoby niepełnosprawnej, podczas gdy przeznaczenie kładki wyraźnie wskazuje, że wykonano pochylnię, której budowa nie wymagała pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że budowa kładki dla pieszych z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy może stanowić utwardzenie gruntu z uwagi na to, że zastąpiła starą, zbutwiałą kładkę w tym miejscu, a prace miały charakter jedynie przebudowy, co nie podlega konieczności uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż prawidłowym było zakreślenie bardzo krótkiego terminu do wykonania zobowiązania tj. niespełna dwóch miesięcy, uniemożliwiając uzyskanie niezbędnych dokumentów. oraz naruszenie przepisów postępowania: 4) art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania opieszale oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a także brak wszechstronnego rozważenia przepisów prawa budowlanego. 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, prowadzące w konsekwencji do naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2017 r., podczas gdy uchybienia zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania uzasadniały uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie z uwagi na szereg naruszeń procedury wskazane w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ad. 1. Skarżący wskazał, że nie wymaga pozwolenia na budowę pochylnia dla osób niepełnosprawnych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 18 cyt. ustawy. Problematyczne jest stanowisko GINB, wskazujące na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2154/15 o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko technologia wykonania (utwardzenie gruntu), ale także jego funkcja (przeznaczenie), jaką pełni (np. zjazd z drogi, miejsca postojowe, droga). Bez wątpienia konstrukcja ta służy osobie niepełnosprawnej jako pochylnia, tak jak pochylnie przy budynkach użyteczności publicznej. Nie stanowi zatem obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. W przypadku nie uwzględnienia ww. argumentacji można kładkę zakwalifikować jako utwardzenie gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy. Utwardzenie nie jest samodzielnym obiektem budowlanym lecz umożliwia swobodne poruszanie w obszarze rekreacyjnym [...]. Prace mają charakter wyłącznie prospołeczny, a rola inwestora pozytywna, bo zmierza do umożliwienia korzystania z miejsca odpoczynku. Skarżący zaznaczył, że w okolicy budowano już podobne obiekty. Żaden z nich w ramach pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe jest zatem obciążanie takim obowiązkiem, tym bardziej, że przyczyną jest pomoc niepełnosprawnej, która szczególnie potrzebuje tego rodzaju wsparcia. Ad. 2. Naruszenie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawo budowlane. Skarżący przytoczył przepisy art. 48 cyt. ustawy i zauważył, że dopiero po kilku dniach odebrał postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. wzywające do wykonania obowiązku w terminie 2 miesięcy. W tak krótkim czasie nie można było zatem przygotować dokumentów i to w okresie wakacyjnym. Dlatego wywodzenie podstaw z art. 48 ust. 4 ustawy z uwagi na opisane niewłaściwe postępowanie powoduje brak zasadności wydania decyzji rozbiórkowej. Ad 3 i 4. Naruszenie art. 7 i 77, 9, 12 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ powinien wyjaśnić dlaczego przyjął, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, dlaczego ustalił, że należy uzyskać pozwolenie na budowę na de facto utwardzenie terenu. Organ prowadził postępowanie długo, opieszale, a analiza materiału dowodowego została przeprowadzona pobieżnie, bez odniesienia się do istotnych kwestii. Według strony, wątpliwości budzi także uzasadnienie decyzji, gdyż nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał obszernie orzecznictwo i doktrynę, wskazując, że GINB poprzestał na przytoczeniu przepisów prawa, stosując błędną ich wykładnię - wykładnię systemową, błędnie interpretując ich treść przyjmując, iż mają one zastosowanie do tego stanu faktycznego. Występują też braki w uzasadnieniu polegające m.in. na braku obszernego odniesienia się do regulacji ustawowych dotyczących budowy kładki ułatwiającej poruszanie się w obrębie [...], a także treścią planów zagospodarowania przestrzennego. Organ przeprowadził postępowanie, nie biorąc pod uwagę znaczenia kładki dla mieszkańców miasta, zwłaszcza niepełnosprawnych oraz celu tj. wykorzystania obszaru na rekreację. Ustalenia GINB zawierają błędy logiczne, ale przede wszystkim nie wyjaśniają najistotniejszych okoliczności. Organ nie zważył, w jaki sposób ukształtował się zwyczaj polegający na budowie podobnej infrastruktury np. chodników dla pieszych w pobliżu [...] bez pozwoleń. Wszelkie te przedsięwzięcia (powyżej dwudziestu) nie uzyskały pozwolenia, a organ nie nakazywał ich rozbiórki. Skarżący podniósł, że GINB w jednym akapicie na ostatniej stronie wskazuje dlaczego uznał, że roboty zmierzają do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, a więc nie stanowią pochylni w ramach art. 29 ust. 2 pkt. 18 względnie utwardzenia terenu z art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. Organ praktycznie nie odniósł się do techniki prac budowlanych, a zwłaszcza ich miejsca. Nie przeanalizował okoliczności, że infrastruktura została zrealizowana w ramach przebudowy starej kładki oraz roli jaką ma spełniać sporny obiekt, tzn. pochylni dla niepełnosprawnych. Skarga jest zatem w pełni uzasadniona. Stąd Skarżący wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 – dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w tej sprawie podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., nakazującą – w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórkę opisanej kładki dla pieszych, wzniesionej nad rowem opaskowym zapory bocznej zbiornika wodnego [...] w [...], na działce nr ew. [...], naprzeciw działki nr ew. [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do ust. 1 ww. regulacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1). Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przepis art. 48 Prawa budowlanego określa zatem poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dając inwestorowi prawną możliwość uniknięcia najsurowszej w skutkach sankcji, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, jak stanowi art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z powołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko w stosunku do obiektu zrealizowanego samowolnie, tylko w przypadku, gdy nie jest możliwa jego legalizacja poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem oraz w przypadku nie przedstawienia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu. Z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że na działce nr ew. [...], skarżący zrealizował w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany w postaci jednoprzęsłowej kładki dla pieszych (długość 6,05 m, szerokość 0,95 m), wykonanej z dwóch kształtowników salowych, osadzonych nad rowem opaskowym zapory bocznej zbiornika wodnego [...] w [...]. Kładka została oparta na dwóch podporach drewnianych, na wysokości korony skarpy zbiornika wodnego [...], na działce nr ew. [...], której właścicielem jest Gmina [...], która dzierżawi obiekt [...]w [...] Sp. z o.o. Nie było również sporne, że robotyw 2016 r. Organ wykonując ww. obowiązki ustawowe przystąpił do legalizacji obiektu i nałożył postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, m.in. przedstawienie dokumentacji będącej warunkiem legalizacji obiektu zakreślając termin dwóch miesięcy Nie było kwestionowane w tej sprawie, że obowiązków powyższych skarżący nie wykonał, polemizując w odwołaniu z przyjętą przez organy kwalifikacją wykonanych robót budowlanych, jak i zbyt krótkim terminem zakreślonym na złożenie wymaganej dokumentacji. Natomiast treść powołanego wyżej art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Powtórzyć jeszcze raz należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Z podanych przyczyn organy nadzoru budowlanego nie mogły odstąpić w niniejszej sprawie od wydania nakazu rozbiórki spornej kładki, skoro skarżący powyższych wymogów nie spełnił. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący zwracał się do organu o przedłużenie dwumiesięcznego terminu zakreślonego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom konkretnej sprawy. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Tylko w tym zakresie organ dysponuje zatem tzw. luzem decyzyjnym. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora. Dodać w tym miejscu trzeba, że termin zakreślony ww. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. rozpoczynał swój bieg w dacie skutecznego jego doręczenia. Bez istotnego znaczenia pozostawała zatem podnoszona przez skarżącego okoliczność odebrania korespondencji dopiero po kilku dniach. Nie ma również racji skarżący twierdząc, że przedmiotowa kładka winna być zakwalifikowana jako pochylnia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 18 cyt. ustawy, względnie utwardzenie terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Nie budzi wątpliwości Sądu, że opisana kładka dla pieszych, zawieszona nad rowem opaskowym zapory bocznej zbiornika wodnego [...] nie posiada ani charakteru pochylni dla niepełnosprawnych, a tym bardziej utwardzenia terenu, wymienionych w powołanych przez skarżącego przepisach. Sam cel realizacji kładki nie może zmieniać jej rzeczywistego charakteru, jako obiektu budowlanego będącego budowlą, o czym świadczy miejsce posadowienia, jak i konstrukcja. W orzecznictwie wskazuje się, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest zatem jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej. (zob. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 12 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1898/16, LEX nr 2350995). Z okoliczności faktycznych nie wynika, aby opisany wyżej przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Inwestycja nie jest związana z budynkiem mieszkalnym M. B. na działce nr ew. [...], ale ze skarpą zbiornika wodnego, na działce nr ew. [...]. Z ustaleń faktycznych organów nie wynika również, aby skarżący dokonał przebudowy istniejącej w tym miejscu starej kładki dla pieszych. W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych i faktycznych bez wpływu na wynik sprawy pozostawała także kwestia dobrych intencji inwestora, to jest umożliwienia korzystania ze ścieżki rekreacyjnej osobie niepełnosprawnej, czy mieszkańcom [...], jak i kwalifikacji innych obiektów wzniesionych w okolicy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił