VII SA/Wa 907/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1637/14 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu J. K. pozwolenia na "odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na dz. nr [...] obr. [...] gm. [...]". Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., na wniosek J. U. – właściciela sąsiedniej działki nr [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. Organ administracji uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalił, że w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku. Ponadto organ administracji ustalił, że inwestycja polegała na budowie nowego budynku w miejscu wcześniej rozebranego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, a nadto przyjął, że został także naruszony § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projekcie budowlanym przewidziano zewnętrzne schody w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką. Ponadto stwierdził, że Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę niezgodnie ze złożonym wnioskiem inwestora z [...] lutego 2011 r. oraz dołączonymi do niego dokumentami. Wniosek dotyczył bowiem odbudowy obiektu budowlanego z jego przebudową i rozbudową, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy nowego obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2013 r. wynika, iż istniejący poprzednio na działce nr [...] budynek został do [...] marca 2011 r. całkowicie rozebrany. Natomiast projekt budowlany nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż zaznaczono na nim elementy poprzedniego budynku, przewidziane do pozostawienia. W skardze skarżący kwestionował możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli obiekt budowlany został już wybudowany i udzielono pozwolenia na użytkowanie. Twierdził też, że wobec ustalenia, iż rozebrał obiekt budowlany przewidziany w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie do przebudowy, sprawa powinna być rozpatrywana jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto zarzucił błędne rozumienie pojęcia "odbudowa", twierdząc, że o odbudowie można mówić także wówczas, gdy poprzedni obiekt budowlany został całkowicie rozebrany. W końcu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, twierdząc, że w sprawie o stwierdzenie nieważności organ administracji nie może dokonywać nowych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1797/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami materialno-prawnymi, powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadą taką jest rażące naruszenie prawa, o którym to rażącym naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Powołując się na wypracowane w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż wzgląd na stabilność ostatecznej decyzji. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru nie oceniły decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych wywołanych tą decyzją. Ponadto nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących związku zarzucanych naruszeń przepisów prawa z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie Sądu, odmienna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ nadzoru nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Starosta [...], w trakcie prowadzonego postępowania, uwzględnił wyjaśnienia inwestora dotyczące rozbiórki istniejącego budynku gastronomicznego oraz miał na uwadze fakt, że inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na odbudowę obiektu, w tym samym miejscu z rozbudową w kierunku wschodnim. Rozebrany budynek był usytuowany w granicy działki, co wynika z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. projektu zagospodarowania działki. Projekt budowlany przewidywał zachowanie istniejącej ściany zachodniej rozebranego budynku bezpośrednio przy granicy działki. Oznacza to zdaniem Sądu, że wbrew ustaleniom organów nadzoru, zatwierdzony kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją projekt zagospodarowania działki nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granicy działki. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, polegającego na rozbiórce przez inwestora istniejącego budynku. Jednakże, w ocenie Sądu, Starosta [...] uwzględnił zaistniałą zmianę, oceniając być może wadliwie, że odbudowa rozebranej ściany zachodniej w tym samym miejscu jest dopuszczalna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji nie wykazały, aby naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący. Rozpatrując sprawę ponownie powinny – jak wskazał – ocenić decyzję z [...] kwietnia 2011 r. z punktu widzenia wywołanych przez nią skutków społeczno-gospodarczych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnień decyzji organów administracji wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany, w którym wyraźnie przewidziano rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, mimo że ustalił, iż ten obiekt budowlany został już przez inwestora rozebrany. Zatwierdził zatem projekt budowlany, o którym wiedział, że jest oparty na założeniu niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy. To wadliwe założenie dotyczyło przy tym istotnej kwestii, mianowicie usytuowania budynku w odległościach niezgodnych z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) od granicy sąsiedniej działki budowlanej i usytuowanych na niej budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inaczej należy traktować sytuację, która polega na tym, że inwestor rozbudowuje budynek usytuowany swego czasu zgodnie z prawem w odległościach obecnie naruszających § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 powołanego rozporządzenia, a inaczej sytuację polegającą na tym, że inwestor w miejscu tak swego czasu usytuowanego, ale później rozebranego budynku, buduje nowy budynek. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji tej okoliczności dostatecznie nie rozważył, tym samym wadliwie Sąd ten przeprowadził kontrolę wykonywania administracji publicznej, gdyż nie ocenił istotnego elementu prawnej argumentacji organów administracji. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu J. K. pozwolenia na "odbudowę, przebudowę i rozbudowę budynku gastronomicznego na dz. nr [...] obr. [...] gm. [...]". Kwestią w sprawie zasadniczą jest fakt, iż decyzja ta była już przedmiotem kontroli przez Sąd administracyjny a przede wszystkim przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy więc przypomnieć, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165). Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: - jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, - w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny, - jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa. Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca. W ocenie Sądu orzekającego, organy nadzoru obu instancji ustaliły, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku. Podzielić także należy w całej rozciągłości twierdzenie organów, że inwestycja polegała na budowie nowego budynku w miejscu wcześniej rozebranego. Jak bowiem wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013r. jednoznacznie wynika ,że istniejący wcześniej na przedmiotowej działce budynek handlowo-usługowy został całkowicie rozebrany, na którą inwestor nie uzyskał zezwolenia i nie dokonał zgłoszenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje wnioskiem, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z [...] kwietnia 2011r.jest niezgodna ze złożonym w dniu [...] lutego 2011r. wnioskiem o pozwolenie na " przebudowę i rozbudowę" ( istniejącego ) obiektu gastronomicznego. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany , sporządzony w styczniu 2011r. jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem zarówno protokół kontroli PINB w [...] z [...] marca 2011r. jak i oświadczenia samego inwestora ( "Inwestor złożył wyjaśnienie, że wcześniej istniejący budynek gastronomiczny w wyniku opadów śniegu uległ zniszczeniu stając się zagrożeniem dla zdrowia i życia ewentualnych przechodniów. Zlecił rozbiórkę pozostałości po budynku oraz uprzątnięcie terenu.") wynika, iż budynek handlowo –usługowy już wówczas nie istniał. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2016r. sygn. akt II OSK 1637/14 uwzględniającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1747/14 wyraźnie wskazał, "wadliwe założenie projektanta dotyczyło przy tym istotnej kwestii, mianowicie usytuowania budynku w odległościach niezgodnych z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) od granicy sąsiedniej działki budowlanej i usytuowanych na niej budynków. Inaczej bowiem, jeżeli chodzi w ogóle o naruszenie tych przepisów albo ocenę ich naruszenia jako rażącego, należy traktować sytuację, która polega na tym, że inwestor rozbudowuje budynek usytuowany swego czasu zgodnie z prawem w odległościach obecnie naruszających § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 powołanego rozporządzenia, a inaczej sytuację polegającą na tym, że inwestor w miejscu tak swego czasu usytuowanego, ale później rozebranego budynku, buduje nowy budynek." Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę) organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę był zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. Stąd za uzasadniony należy uznać twierdzenie organów , iż kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. został wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projekcie budowlanym przewidziano zewnętrzne schody w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką. Rozstrzygając sprawę niniejszą Sąd miał oczywiście na względzie, iż do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie ulega wątpliwości, iż przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego zawierają normy wyrażone w sposób nie budzący wątpliwości i nie wymagający wykładni zaś ich moc jest powszechnie obowiązująca. Odnosząc się do kwestii nie wyjaśnienia przez organy kwalifikacji naruszeń w kontekście skutków społeczno- gospodarczych jaki wywołała zaskarżona decyzja, należy podzielić stanowisko, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja doznaje ułomności, ograniczając się do stwierdzenia , iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r. godzi w uregulowania, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektów budowlanych oraz ochrona prawa do zabudowy działek sąsiednich. Jednak brak wnikliwości uzasadnienia decyzji w tej części należy oceniać jedynie z punktu widzenie naruszenia art. 107 § 3 kpa niemającego wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie podzielając argumentacje organu odwoławczego wskazać należy dodatkowo, iż skutki społeczno-gospodarcze takiej decyzji sprowadzają się do całkowitej akceptacji przez organ stanu niezgodnego z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. Nie ulega także wątpliwości, że pozostawienie usytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,25 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 0,75 m od znajdującego się na tej działce budynku ogranicza w sposób istotny możliwość pełnej zabudowy działki sąsiedniej, ograniczając w ten sposób pełne skorzystanie z przysługującego właścicielowi tej działki prawa własności, w tym uprawnień wynikających z art. 4 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku