VII SA/Wa 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) orzekł cofnąć S. D. uprawnienia kategorii C do kierowania pojazdami silnikowymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że o cofnięciu uprawnień dla S. D. orzekł w oparciu o orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], które, po przeprowadzonym badaniu, stwierdza u S. D. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D.wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, a w związku z tym brakiem możliwości zapoznania się przez skarżącego z materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zw. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu dowołania S. D., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 roku, nr [...], skarżący został skierowany na badania lekarskie do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W skierowaniu tym wskazano, że S. D. w trakcie testu kwalifikacyjnego dostał ataku padaczki. W wyniku przeprowadzonego badania, w dniu 24 kwietnia 2012 r., zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...], w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. orzeczenia, uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego wymienionego w § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88, poz. 966 ze zm., dalej "rozporządzenia), - Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w [...], wydał w dniu [...] czerwca 2012 r., dwa orzeczenia: orzeczenie [...]. Pierwsze - stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. A,A1 ,B,B1,T,B+E na czas do 16 lipca 2012 r. oraz drugie orzeczenie [...] - stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. C,C1,D,D1,C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenia do kierowania tramwajem Po ponownym badaniu 16 lipca 2012 roku, uprawniony lekarz [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wydał orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B,T. Organ wyjaśnił, że art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wobec stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy kategorii C Starosta [...] był zobligowany do cofnięcia skarżącemu przyznanych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii C. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że brak określenia w orzeczeniu lekarskim jednostki chorobowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, nadto informacja taka w przedmiotowym orzeczeniu nie jest wymagana, albowiem określony w załączniku do rozporządzenia wzór orzeczenia lekarskiego nie przewiduje ani podania jednostki chorobowej stwierdzonej w wyniku badań, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność osoby badanej do prowadzenia pojazdów silnikowych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem wskazuje się tam, że w orzeczeniu lekarskim dopuszczalne jest tylko zamieszczenie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego co do kierowania pojazdami silnikowymi, (np. w. NSA z 25.10.2011 r. I OSK 1859/10, LEX nr 1069624). Ponadto organy orzekające w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym są związane ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi. Do ich kompetencji nie należy dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z 11.01. 2007 r., sygn. I OSK 251/06, LEX nr 291185, w. NSA z 25.10.2011., I OSK 1859/10, LEX nr 1069624). Wprawdzie, przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić od uprawnionych jednostek służby zdrowia, tj. wojewódzkich ośrodków medycyny pracy lub jednostek wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Tymczasem badania, na których wyniki powołuje się skarżący, nie zostały przeprowadzone w takiej jednostce, a ponadto nie dotyczą one istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia skarżącego. Za chybiony organ uznał podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Organ przyznał, że zasadnie podniósł skarżący, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zawiadomił go o zakończeniu postępowania dowodowego oraz nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia swoich uwag i wniosków. Stwierdzenie tej okoliczności nie stanowi jeszcze podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę na ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który Kolegium podziela, iż dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej, wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem skarżący nie wskazuje, że postępowanie organu uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, którą zamierzał podjąć, np. złożenie wniosku dowodowego. Ponadto skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do nich, na etapie postępowania odwoławczego. Z tej możliwości nie skorzystał. Nie podjął też na tym etapie postępowania żadnej czynności procesowej. W konsekwencji nie można też stwierdzić, iż wskazane uchybienie organu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył w istotnym stopniu art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zgodził się również z zarzutem skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże wobec prawidłowości samego rozstrzygnięcia, niezasadne byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie ze wskazanego wyżej powodu. Ponadto decyzja Kolegium w sposób wyczerpujący uzasadnia rozstrzygnięcie o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. złożył S. D.wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania. W skardze skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu, wskazał, że wykonał szereg badań w tym elektroencefalograficzne oraz tomografię komputerową głowy i badania te winny być przez organ wzięte pod uwagę podczas prowadzonego postępowania oraz podał, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, bowiem brak uzasadnienia orzeczenia lekarskiego i podania w nim konkretnej przyczyny uzasadniającej przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych działań - wykonanie i przedłożenie badań lekarskich których wyniki mogłyby świadczyć na jego korzyść oraz stanowić niejako ewentualny dowód przeciwny dla przedłożonego przez Instytut orzeczenia lekarskiego. Tym bardziej, że orzeczenie Instytutu nie precyzuje o jakie przeciwwskazanie chodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję, albowiem w jego ocenie sposób prowadzenia postępowania i charakter wydawanych rozstrzygnięć uniemożliwił mu obronę swoich praw. Należy przypomnieć, że cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami typu C nastąpiło wobec pewnej sekwencji zdarzeń. Skarżący podczas testu kwalifikacyjnego doznał ataku padaczkowego o czym powiadomiony został Starosta [...]. W związku z powyższym skarżący został skierowany na badanie przez właściwego lekarza orzecznika, a następnie na skutek orzeczenia lekarskiego zawierającego stwierdzenie o przeciwwskazaniu do prowadzenia pojazdów silnikowych, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C, zapadła zaskarżona decyzja. Postępowanie w sprawie toczyło się zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania. Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, albowiem Skarżący podczas testu kwalifikacyjnego doznał ataku padaczkowego. Konsekwencją takiego zdarzenia była realizacja obowiązku z § 2 rozporządzenia. Informacja, iż zdarzenie miało charakter ataku padaczkowego implikowała konieczność przeprowadzenia badań zgodnie z załącznikiem Nr 4B rozporządzenia, które określa "Sposób oceny stanu zdrowia osoby chorej na padaczkę w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami" Takie badania zostały przeprowadzone. Postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika zostało przeprowadzone w trybie określonym w rozporządzeniu. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie, badań lekarskich wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś wzór orzeczenia lekarskiego określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Załącznik ten stanowiące integralną część rozporządzenia i zawieraj wzory dokumentacji medycznej. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5, przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia. Stosownie do § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona wyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. W rozpatrywanej sprawie Skarżący wyczerpał wyżej opisaną procedurę. Orzeczenie, wydane na podstawie badania lekarskiego stało się ostateczne, a jego treść jest zgodna z załącznikiem Nr 5 rozporządzenia. Skarżący wyczerpał tryb odwoławczy wskazany w § 12 rozporządzenia i był badany przez uprawnionych lekarzy, o czym świadczą stosowne pieczątki na orzeczeniach lekarskich. Ani organ, ani Sąd nie dysponują dokumentacją medyczną która legła u podstaw tych orzeczeń i nie była ona przedmiotem analizy organów orzekających w sprawie. Skarżący podnosi, że jest to sytuacja niewłaściwa, albowiem w istocie nie może on prowadzić żadnej polemiki z rozstrzygnięciem lekarskim, które z uwagi na treść druku wskazaną w załączniku nr 5 rozporządzenia, nie zawiera informacji o chorobie lub innych przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania pojazdami. Tym samym jego obrona w sprawie staje się iluzoryczna. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. W ocenie Sądu organ nie posiada uprawnień do weryfikacji orzeczeń lekarskich, wydawanych przez uprawnionych lekarzy. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wykładni, zbieżnej ze stanowiskiem Skarżącego art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 334/07. Sąd ten odwołując się do art. 2 i art. 7 Konstytucji przyznał, że regulacja rozporządzenia zawierająca wzór orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w załączniku nr 5 nie odpowiada standardom rozstrzygnięć ingerującym w sferę jednostki. "Brak informacji o istniejących zaburzeniach, czy chorobach czyni iluzorycznym możliwość kontroli takiego orzeczenia". Stanowisko Sądu Wojewódzkiego zostało poddane krytyce w orzeczeniu NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 840/08, a wyrok sądu I instancji w przedmiotowej sprawie został uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny (odwołując się do wyroku w sprawie VI SA/Wa 967/07) podkreślił, że ostateczne orzeczenie lekarskie, wydane w trybie cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, zaś jedyną podstawę do weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., przewidujące w § 12 możliwość odwołania do właściwego podmiotu odwoławczego. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Skarżący podnosi, że w toku postępowania przed lekarzem orzecznikiem przedkładał stosowną dokumentację, która w jego ocenie nie potwierdzała istnienia padaczki ani schorzenia wywołującego objawy padaczkowe. Dołączył także stosowną dokumentację do akt sądowych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wskazało, że nie może w toczącym postępowaniu oceniać prawidłowości przeprowadzonych badań. Prawidłowo także wskazano, że jedynym dowodem, który mógłby konkurować z kwestionowanym orzeczeniem lekarskim mogłoby być inne orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Dowód taki musi pochodzić od uprawnionych jednostek służby zdrowia, tj. wojewódzkich ośrodków medycyny pracy lub jednostek wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Tymczasem badania, na których wyniki powołuje się skarżący, nie zostały przeprowadzone w takiej jednostce. Dołączone badania nie dotyczą istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia skarżącego. Tym samym należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 §1 i 3 k.p.a., a postępowanie nie naruszyło zasad z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Na marginesie Sąd wskazuje, iż cytowane wcześniej rozporządzenie w załączniku nr 4B zawiera w pkt 11 tego załącznika zapis: "osoba ubiegająca się o prawo jazdy kategorii C, C1, D, D1, C+E, C1+E, D+E, D1+E, pozwolenie do kierowania tramwajem lub świadectwo kwalifikacji zawodowej albo posiadająca prawo jazdy kategorii C, C1, D, D1, C+E, C1+E, D+E, D1+E, pozwolenie do kierowania tramwajem lub świadectwo kwalifikacji zawodowej, u której kiedykolwiek rozpoznano padaczkę lub kiedykolwiek wystąpił napad o symptomatologii padaczkowej, nie może być uznana za zdolną do kierowania tymi pojazdami". Przepis ten nie jest podstawą rozstrzygnięcia, ani przedmiotem badania Sądu jednak jego treść może być przydatna dla wyjaśnienia przyczyny rozstrzygnięcia lekarza orzecznika.