VII SA/Wa 912/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań Gminy G. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej, na wniosek Z. B., nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P., w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. G.. Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Wcześniej w toku instancji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpatrzeniu odwołań J. G., M. S. G., Z. B. oraz Gminy G. uchylił w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], znak: [...] stwierdzającą, na wniosek Z. B., nieważność decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy w G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P., w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] położonej we wsi Ł. gmina G., a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej GINB wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego. Wobec powyższego Wojewoda M. pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] zawiadomił wszystkie strony, iż przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek Z. B. jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. w części dotyczącej działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Dalej ustalono, że w dniu 19 listopada 1999 r. Wójt Gminy G. wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w G. o udzielenie dla Zarządu Gminy G. pozwolenia na budowę wodociągu grupowego "R." dla wsi Ł., C. i P. Gm. G., załączając wymagane przepisami dokumenty. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Gminy G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P. W dniu 15 marca 2011 r. Z. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu G., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] nałożył na wnioskodawcę – Z. B. obowiązek wykazania prawa strony. Pismem z dnia 28 kwietnia Z. B. złożył stosowne wyjaśnienia. Wojewoda M. uznając je za nieuzasadniające, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. B. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Realizując wytyczne zawarte w ww. decyzji GINB, Wojewoda M. przeprowadził postępowanie dowodowe i zawiadomieniem z dnia 25 października 2011 r. znak: [...] powiadomił wszystkie zainteresowane strony o wszczęciu, na wniosek Z. B., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...]. Następnie zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2011 r. powiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w powyższej sprawie. Organ ustalił, że Z. B. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] położonej we wsi Ł. gmina G., objętej zaskarżoną decyzją Starosty Powiatu G. Działkę nabył w roku 2003, jest wpisany do księgi wieczystej o nr. Kw. [...]. Poprzednimi właścicielami, w dacie wydania weryfikowanej decyzji, byli: M. J. K., A. P., K. Z. i S. B.. Z. B. mimo, iż nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., posiada jednak legitymację procesową, gdyż funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji, przebiegającej przez działkę nr ewid. [...], narusza jego prawo własności. Prawo nabyte od poprzednich współwłaścicieli, którzy będąc stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, zostali w tym postępowaniu pominięci, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Obiekt budowlany, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W dacie wydania przez Starostę Powiatu G. decyzji, zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez załączenie do wniosku wykazu właścicieli nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją wyrażających zgodę na przebieg trasy wodociągu. Jednak w załączonym wykazie brak jest stosownego oświadczenia właścicieli działki o nr ewid. [...]. Ponieważ treść decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...].12.1999 r. Nr [...] dotyczy działki nr ewid. [...], to powyższe ustalenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów Prawa budowlanego. Charakter naruszenia prawa powoduje, że rozstrzygnięcie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powinno ono ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Gminy w G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach Ł., C., P., w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] położonej we wsi Ł. gmina G., bowiem została spełniona przesłanka skutkująca nieważnością decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołań Gminy G. i Z. B. od powyższej decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], dotyczy inwestycji liniowej, zatem prawidłowo ograniczono zakres orzekania do przedmiotu, dla którego, zgodnie z art. 28 Kpa wnioskodawca postępowania wykazał interes prawny wynikający z jego tytułu własności do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. (Księga Wieczysta Nr [...]), na której zaprojektowano przebieg części tej inwestycji - sieci wodociągowej z przyłączami, uprawniający do uznania go za stronę postępowania. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do przebiegu sieci przez działkę wnioskodawcy, co do następstwa prawnego po stronie wnioskodawcy po poprzednikach prawnych w osobach K. Z., A. P., S. B. i M. K. oraz co do braku udziału poprzedników prawnych w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz braku ich zgody na poprowadzenie inwestycji przez ich nieruchomość. Wskazał, że potwierdzają to dokumenty w postaci wykazu właścicieli działek uczestniczących w postępowaniu, mapy sytuacyjno-wysokościowej - rys. nr 14 dołączonej do projektu budowlanego. Podniósł, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. według stanu prawnego na dzień 14 grudnia 1999 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W analizowanej sprawie, w aktach sprawy Starosty G., brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego wyrażenie przez K. Z., A. P., S. B. i M. K. zgody inwestorowi na budowę przedmiotowej inwestycji na nieruchomości, której byli współwłaścicielami, bądź zezwolenia, o jakim mowa w w/w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że inwestor nie spełnił wszystkich warunków uprawniających do uzyskania pozwolenia na budowę, czym w sposób rażący naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1188/10). Ponadto organ wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], została wydana na rzecz Zarządu Gminy G., w imieniu którego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wystąpił Wójt Gminy G. Organ wyjaśnił, że podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie gmina, która posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna być skierowania do Gminy G, jako inwestora, mogącego być podmiotem praw i obowiązków, nie zaś do Zarządu Gminy G, który jest organem wykonawczym osoby prawnej. Dalej organ odwoławczy uznał, że uchybie to nie może obecnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Od dnia doręczenia stronom weryfikowanego pozwolenia na budowę minęło bowiem ponad 12 lat. Natomiast według przepisu 156 § 2 Kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 (decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie) i 7 Kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy uznał natomiast za bezzasadny zarzut Z. B. dotyczący przedwczesnego wydania decyzji przez Wojewodę M. w dniu [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], ze względu na fakt, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie z jego skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...] (wydaną w niniejszej sprawie), oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wyjaśnił bowiem, że w/w rozstrzygnięcie GINB z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], jest ostateczne, zaś jego wykonanie nie zostało wstrzymane przez Sąd. Organ podkreślił również, że merytoryczne zarzuty dotyczące pozostałej części decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r. jako nie mające wpływu na niniejsze postępowanie, nie mogą być uwzględnione w przedmiotowej sprawie, bowiem jej przedmiotem nie jest weryfikacja całej decyzji Starosty G. a jedynie jej części, tj. części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. G. Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również zarzut Gminy G., jakoby przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. B. - osoby niebędącej stroną niniejszego postępowania. Organ podkreślił, że krąg stron postępowania zgodnie z przyjętą doktryną ustala się na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. Z. B. jest w chwili obecnej właścicielem działki nr ewid. położonej w miejscowości Ł., na której zaprojektowano przebieg części przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił też twierdzeń skarżącej Gminy aby wybudowanie wodociągu wywołało nieodwracalne skutki prawne. Podniósł, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Zrealizowanie obiektu budowlanego i poniesienie w związku z tym kosztów finansowych jest wprawdzie skutkiem wydanej decyzji, ale jest to skutek faktyczny, a nie prawny, przy czym skutek ten może być usunięty (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 935/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/10). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty G. z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. G., dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności) oraz wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie organ wskazał, że nie stwierdzono innych wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Stąd też Główny Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował z urzędu własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do daty wydania przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na istnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Starosty G. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono błędne przyjęcie, iż stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę był Zarząd Gminy G., a nie Gmina G. jako osoba prawna oraz podniesiono nieuprawnione przyznanie prawa strony Z. B. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, z ograniczeniem go do przesłuchania strony skarżącej na okoliczność sposobu działania Gminy G. i Starostwa Powiatowego w G., skutków stwierdzenia nieważności decyzji w jej części oraz zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontrolowana była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r. w toku instancji. Organ odwoławczy kontrolował w niej decyzję organu I instancji zapadłą w wyniku ponownego rozstrzygania po uprzednim skasowaniu jego decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z regulacją kodeksu postępowania administracyjnego zawartą w art. 16 decyzja kasacyjna GINB z dnia [...] maja 2012 r. miała walor decyzji ostatecznej i organ I instancji mógł ponownie rozpatrywać sprawę. Orzekanie to było niezależne od złożonego i rozpoznawanego środka zaskarżenia w postaci skargi na decyzję GINB z dnia [...] maja 2012 r. uchylającą decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga na tę decyzję złożona została przez Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1651/12, uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie tej decyzji spowodowało przywrócenie ważności decyzji tego samego organu I instancji, tj. Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. Zatem w dacie uprawomocnienia się wskazanego wyroku zaistniały dwie decyzje organu I instancji wydane w tej samej sprawie. Jest to sytuacja niezgodna z prawem. Przede wszystkim uchylona została decyzja GINB z dnia [...] maja 201 2r. będąca podstawą wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. Wojewodę M. Skoro została wyeliminowana podstawa prawna do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ I instancji, to rozstrzygnięcie wydane w oparciu o już nieistniejącą podstawę prawną do jego wydania też podlega skasowaniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a., prawem odwołania się od decyzji I instancji według art. 127 k.p.a. oraz ostatecznością decyzji według art. 16 k.p.a., organ orzekający w danej instancji może wydać tylko jedną ważną pod względem prawnym decyzję. Potwierdza to również przepis art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. stanowiący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dodatkowo wskazać należy na treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przewidującego umorzenie toczącego się postępowania w przypadku, gdy sprawa już została wcześniej rozstrzygnięta, gdyż kolejne rozpoznawanie sprawy jest bezprzedmiotowe. Powyższe przepisy dowodzą również, że dana sprawa może być rozstrzygnięta tylko jedną decyzją. Zatem kontrolując decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był treścią prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/12, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. oraz treścią wyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 156 § 2 pkt 3 k.p.a. dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji później wydanej w tej samej sprawie. Oznacza to konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, opartej na decyzji uchylonej prawomocnym, wyżej wskazanym wyrokiem sądowym. W ten sposób sprawa wróci do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym na etap rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2012r. według wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 stycznia 2013r. Sąd orzekający w sprawie uznał, że wskazana przyczyna uchylenia obu decyzji czyni bezprzedmiotowym merytoryczne rozpoznanie zarzutów wniesionej skargi. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.