VII SA/Wa 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi A.C. i W.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] mocą której nałożono na W. i A.C. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2010r. robót budowlanych dotyczących niezakończonej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], która miałaby polegać na: 1/ robotach budowlanych doprowadzających do zgodności z wymogami przepisów prawa dotychczas wykonanej części rozbudowy budynku obejmującego: a/rozbiórkę części spornej rozbudowy (od strony północnej) obejmującej wszystkie elementy i części budynku usytuowane w 1,5m w przestrzeni przygranicznej z działkami [...] i [...] (powstałej pomiędzy ścianą a otworami okiennymi usytuowaną w odległości 1,5m od granicy działki [...] – w oparciu o uzyskaną zgodnę na odstępstwo od warunków technicznych a granicami działki nr [...] i [...]) tj. loggie i tarasy w poziomie każdej kondygnacji wraz z fragmentem ściany w poziomie parteru (pozostałej z niedokończonej rozbiórki garażu) oraz likwidację części tarasu na poddaszu w zakresie jego zbliżenia przekraczającym dopuszczalną jego odległość 1,5m od granic z działkami nr [...] oraz niedzierżawionej części działki [...]; b/ likwidacja otworu (szerokość 2m i wysokości kondygnacji) w poziomie piętra ściany oddzielenia przeciwpożarowego ww. rozbudowy (tj. ściany usytuowanej od strony północnej rozbudowy bezpośrednio przy granicy dzierżawionej części działki [...] i pozostałej jej części) poprzez jego zamurowanie lub wypełnienie pustakiem szklanym; c/ rozbiórkę części dachu (od strony południowej) na przygranicznej przestrzeni szerokości 3m z działką nr [...] obejmującej demontaż części pokrycia dachowego i więźby dachowej oraz rozbiórkę części ściany szczytowej spornej rozbudowy w zakresie przewyższającym sąsiedni budynek. 2/ Czynnościach polegających na: a/ sporządzeniu (po wykonaniu ww. robót naprawczych) i przedłożeniu zamiennego projektu budowlanego "rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego" opracowanego na podstawie inwentaryzacji doprowadzonej do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej części ww. rozbudowy przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane; b/ uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień projektu w zakresie rozbudowy lokalu usług krawieckich orzez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych oraz ds. bezpieczeństwa i higieny pracy; c/ przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr [...], [...] i częścią działki nr [...]) na cele budowlane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. rozbudowie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania przed organem I instancji była niezakończona rozbudowa budynku inwestorów w sytuacji utraty przez nich prawa do prowadzenia robót budowlanych w związku z wycofaniem z obrotu prawnego dotychczasowego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że kilkakrotnie dokonano oględzin spornej rozbudowy oraz zgromadzono obszerny materiał dowodowy. Poza tym sprawa była rozpatrywana wielokrotnie zarówno przed organem I instancji jak i II instancji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł prawidłowo, zasadnie bowiem nakazał inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego oraz wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zauważono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została w toku postępowania uchylona (wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/06). W związku z tym wyeliminowanie pozwolenia na budowę wykluczało uznanie wykonanych robót budowlanych za samowolę budowlaną, co tym samym wykluczało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Należało więc uznać, że organ I instancji prawidłowo postąpił badając czy inwestycja nie narusza warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Stwierdzając naruszenia wynikające z ww. przepisów organ ten w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem zastosował tryb naprawczy wynikający z art. 51 Prawa budowlanego. W trakcie budowy inwestor działał zgodnie z prawem i stosownie do posiadanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem czynić inwestorowi zarzutu w tym zakresie albowiem działał w zaufaniu do trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeżeli później decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego nie można traktować takiego inwestora w sposób identyczny jak podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej. W stosunku do takiego inwestora należy więc przeprowadzić postępowanie naprawcze stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (mimo tego, że upłynął termin określony w tym przepisie) wydaje się być – zdaniem organu odwoławczego – jedynym sposobem (przy wyeliminowaniu pozwolenia na budowę) na doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie w PINB projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności za sztuką budowlaną i przepisami prawa oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli bowiem wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno-budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podkreślono także, iż PINB w [...] przy wydawaniu decyzji słusznie oparł się na przepisach obecnie obowiązujących ponieważ budowa rozpoczęta w 2006r. nie została zakończona z związku z czym ostateczne rozstrzygnięcie należało wydać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydawania. W ocenie [...] WINB organ powiatowy słusznie zauważył, iż z przepisu §12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. wynika konieczność zachowania w odległości 3m od granicy z działką sąsiednią parametrów istniejącego budynku sąsiada. Paragraf 12 przewiduje bowiem rozbudowę obiektu budowlanego, jednakże w jej wyniku nie może nastąpić zmniejszenie odległości rozbudowywanego budynku od granicy z działką sąsiednią. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli inwestorzy A.C. i W.C. Kwestionując ją w całości zarzucili organowi, iż podjął ją z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj.: - zasady praworządności – art. 6 kpa, - zasady prawdy materialnej – art. 7 kpa, - zasady pogłębiania zaufania – art. 8 kpa, - zasady udzielania informacji – art. 9 kpa, - zasady wysłuchania stron – art. 10 kpa, - zasady szybkości i prostoty postępowania – art. 12 kpa, - zasady ugodowego załatwienia sprawy – art. 13 kpa, - zasady trwałości decyzji – art. 16 kpa. Podnosząc powyższe zażuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślili m.in., iż postępowanie dotyczące spornego budynku trwa już od wielu lat. W czasie tego postępowania przepisy prawa zmieniały się wielokrotnie. I tak: - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 22 razy, - prawo budowlane 42 razy, Warunki techniczne 7 razy. Poza tym Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zawiera zapisy, które są niezrozumiałe. Mimo tego skarżący wnoszą aby organy prowadziły postępowanie tak aby było możliwe ukończenie rozpoczętej inwestycji w taki sposób aby nie narażało to ich na dalsze straty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka została oddalona. Na wstępie przypomnieć należy, iż postępowanie dotyczące spornego obiektu toczy się od wielu lat, zaś wskazana decyzja jest jedną z kolejnych decyzji wydanych w postępowaniu odwoławczym. "Problemy" skarżących wiążą się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która została zakwestionowana przez tutejszy sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1272/06. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami obowiązującego prawa, która jak trafnie zauważają skarżący na przestrzeni ostatnich lat zmieniało się wielokrotnie. Następstwem uchylenia pozwolenia na budowę, w oparciu o które inwestycja została po części zrealizowana była także konieczność wdrożenia postępowania naprawczego, które miało skutkować doprowadzeniem spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, przy czym chodziło tu o zgodność z prawem obowiązującym w chwili podejmowania przez organu kwestionowanych obecnie decyzji, nie zaś decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę, które zostały zakwestionowane przez tutejszy sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1272/06. Skarżący zdają się przy tym zapominać, iż przystąpili do realizacji inwestycji nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcia sądu, a więc podjęli świadome ryzyko wiążące się z rzeczywistą możliwością podważenia trafności rozstrzygnięcia organów. Nie zmienia tu istoty rzeczy fakt wydania przez sąd postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to miało bowiem charakter tymczasowy i upadło z chwilą wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1276/06. Inwestor mając na uwadze własny interes powinien więc niewątpliwie wstrzymać się z realizacją spornego obiektu do czasu zajęcia stanowiska przez sąd. Ponieważ tego nie uczynił poniósł i ponosi nadal konsekwencje prawne z owego faktu wynikające. W tym miejscu godzi się jeszcze raz przypomnieć, iż obowiązkiem organów podejmujących decyzje w przedmiotowej sprawie było rozstrzyganie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili podejmowania tychże decyzji niezależnie od tego czy były one mniej czy też bardziej korzystne dla inwestorów. Skarżący muszą przyjąć do wiadomości także to, że zarówno organy administracji państwowej jak i sądy nie mają wpływu na zmiany obowiązującego prawa oraz na jakość przyjmowanych regulacji prawnych. Oznacza to, że w niektórych przypadkach sytuacja określonych podmiotów może ulegać pogorszeniu w porównaniu z poprzednimi stanami prawnymi. Na to jednak tak organy administracji jak i sądy nie mają żadnego wpływu. W sprawie niniejszej trafnie zauważono, że inwestycja skarżących nie może podlegać rygorom przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego (rozbiórka) z racji tego, że nie powstała ona w warunkach samowoli budowlanej. Jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zalegalizowania jej było wdrożenie postępowania naprawczego na podstawie wskazanej przez organ I instancji. Postępowanie to winno doprowadzić w konsekwencji do dostosowania obiektu do wymogów stawianych przez przepisy obecnie obowiązujące. Aby tak się jednak stało skarżący zasadnie zobligowani zostali do wykonania czynności szczegółowo opisanych w pkt 1 i 2 decyzji pierwszoinstancyjnej. Praktycznie bowiem nie ma innej drogi, która pozwalałaby na doprowadzenie spornego obiektu do stanu, który mógłby zostać uznany za zgodny z prawem. Roboty budowlane szczegółowo wskazane w pkt 1 lit. a, b i c decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wymieniają jakich nieprawidłowości dopuszczono się przy rozbudowie obiektu. Z kolei czynności wymienione w pkt 2 lit. a, b i c wskazują jakie czynności inwestor winien przedsięwziąć aby w ich konsekwencji doprowadzić obiekt do stanu odpowiadającego przepisom prawa. Ponieważ postępowanie przed organami toczy się stosunkowo długo a niektóre czynności były w jego toku powtarzane i uzupełniane wielokrotnie (np. wyjaśnienia stron, oględziny) trudno zgodzić się ze skarżącymi, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów wymienionych w skardze (art. 6-13 kpa oraz 16 kpa). Strony z pewnością zostały wysłuchane. Zasady trwałości decyzji nie naruszono, albowiem została ona wyeliminowana przez sąd w postępowaniu zwyczajnym. Materiał zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego przeczy tezie jakoby skarżącemu odmówiono udzielenia informacji o uzyskanie których zabiegali. O ugodowym załatwieniu sporu nie mogło być mowy z uwagi na postawę osób sąsiadujących z nieruchomością na której realizowano sporny obiekt. Co do zasady szybkości postępowania to w realiach przedmiotowej sprawy nie mogła być ona realizowana z uwagi na kwestionowanie praktycznie wszystkich rozstrzygnięć (co było jednak prawnie dopuszczalne). Co do zarzutów naruszenia przepisów art. 6,7,8 kpa to skarżący nie przedstawiają żadnych argumentów potwierdzających ich zasadność. Nie dostrzega ich również Sąd z urzędu. Niejako na marginesie powyższego podkreślić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja, która ją poprzedzała jest konsekwencją zarówno wyroku wydanego przez tutejszy sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1276/06 jak i wytycznych zawartych w uzasadnieniu tegoż wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 151 Ppsa.