VII SA/Wa 915/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., w wyniku rozpoznania wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. znak: [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nakazał S. K., A. S., A. G. i A. Z., jako właścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], opróżnić oficynę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, umieścić na oficynie zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania oraz doraźnie zabezpieczyć oficynę przed zawaleniem, a także wygrodzić strefę niebezpieczną w terminie do 15 lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) decyzją z [...] marca 2019 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania A. Z. z 4 lutego 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. A. Z. pismem z 25 lipca 2019 r., uzupełnionym pismem z 6 września 2019 r. wystąpił o "unieważnienie" decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r. i "przywrócenie procedur w normalnym toku instancji" z uwagi na to, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. GINB pismem z 29 października 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek A. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r., a następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB, przyjmując, że nie obciąża jej żadna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że organ orzekający w tym nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. GINB zauważył, że podstawę prawną decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r. stanowił art. 68 p.b., zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania. Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że PINB 11 stycznia 2019 r. dokonał oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Budynek ten został wybudowany pod koniec XIX w. Jak ustalono podczas tej kontroli, część frontowa budynku stoi w pierzei rynku, w głąb działki ciągnie się oficyna budynku. W części frontowej w parterze zlokalizowany jest sklep motoryzacyjny, natomiast mieszkania na piętrze i na poddaszu są nieużytkowane. W oficynie budynku użytkowane jest tylko jedno mieszkanie na poddaszu. Stwierdzono, że część frontowa jest w stanie technicznym zgodnym z wiekiem budynku i wymaga remontu, lecz nie stwarza zagrożenia. Natomiast oficyna budynku jest w znacznie gorszym stanie technicznym. Lokale mieszkalne są zdewastowane. Drewniane schody w budynku są przegniłe, występują liczne pęknięcia w ścianach wewnętrznych i zewnętrznych. W ścianie szczytowej tylnej oficyny stwierdzono szerokie pęknięcie świadczące o odspojonej bocznej ścianie budynku, które zagraża stateczności budynku i stanowi realne niebezpieczeństwo zawalenia się tej części budynku. Wobec ustaleń, że część budynku stanowiąca oficynę zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, kontrolujący ww. obiekt budowlany stanęli na stanowisku, że należy wstrzymać użytkowanie oficyny, wykwaterować lokatorów mieszkania na poddaszu (usytuowanego przy pękniętej ścianie) oraz wykonać niezbędne zabezpieczenia. S. K. (współwłaściciel) zobowiązał się przedłożyć w PINB ekspertyzę z zakresu niezbędnych robót naprawczych. Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję [...] WINB z [...] marca 2019 r., GINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały stan techniczny budynku mieszkalnego w części dotyczącej oficyny jako stan zagrożenia dla ludzi, co oznacza, że ustalony stan faktyczny odpowiadał zastosowanej dyspozycji art. 68 p.b. Zarzuty podniesione przez wnioskodawcę dotyczące nieotrzymania decyzji są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ zauważył tym niemniej, że zarówno zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli, jak i rozstrzygnięcia organów były kierowane do wnioskodawcy, lecz nie w każdym przypadku były przez niego odbierane. Ustosunkowując się do argumentu dotyczącego rozbiórki oficyny, która w ocenie strony byłaby korzystniejsza niż jej remont, GINB wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co powoduje, że nie ocenia kontrolowanej decyzji w aspekcie jej słuszności, czy celowości. A. Z. pismem z 19 lutego 2020 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy przez GINB. Wyjaśnił, że w sprawie chodzi o bezpieczeństwo mieszkańców przedmiotowej części budynku oraz zakres koniecznych do przeprowadzenia prac, z drugiej zaś strony o wydaną decyzję, która nakazuje określony, według niego, niezasadny zakres prac i dodatkowo obciąża kosztami współwłaścicieli budynku. We wskazanej wyżej decyzji z 16 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2020 r. GINB wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy należy podtrzymać stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji, zgodnie z którym będąca przedmiotem postępowania decyzja [...] WINB z [...] marca 2019 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Organ odwołując się do przyjętych przez siebie ustaleń, podał, że w sytuacji stwierdzenia, iż wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia budynku, organ jest zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, o czym stanowi art. 68 pkt 1 p.b. Z kolei zarządzenie o umieszczeniu na lokalu zawiadomienia ostrzegającego o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania wynika z uregulowania zawartego w art. 68 pkt 3 lit. a tego przepisu. Dla rodzaju nakazu, który zostanie wydany w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, nie mają znaczenia przyczyny doprowadzenia obiektu do takiego stanu ani wola właścicieli co do zastosowanego w sprawie rozwiązania (czy chcą rozebrać obiekt, czy też wykonać remont). Wydany nakaz nie uniemożliwia bowiem właścicielom skorzystania z ich uprawnień i ewentualnego dokonania rozbiórki obiektu. Wynika z niego jedynie, że w sytuacji, gdy właściciele chcą nadal użytkować obiekt, to muszą doprowadzić go do odpowiedniego stanu technicznego. Kwestia kosztów związanych z dokonaniem nakazanych prac nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 68 p.b. W świetle powyższego decyzja [...] WINB z [...] marca 2019 r. nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożył A. Z., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wyraża zdecydowany sprzeciw względem nałożonego nakazu remontu budynku, którego pozostaje współwłaścicielem, a co za tym idzie również względem nałożenia na niego obowiązku finansowego z tego tytułu. Skarżący wskazał, że według stanu jego wiedzy samo pękanie budynku może być wynikiem jego podkopania przez sąsiada w toku prowadzonej budowy. Obowiązek remontu powinien zaistnieć tym samym po stronie sąsiada. Kwestionowana decyzja, zdaniem skarżącego, jest działaniem bez merytorycznej podstawy, dlatego skarżący, jak wyjaśnił, odmawia wykonania remontu, wyrażając jednocześnie zgodę na rozbiórkę. W ocenie skarżącego, w działaniu organów nadzoru budowlanego widoczna jest jednostronna przychylność dla S. K. Zaskarżona decyzja idzie "absolutnie po jego myśli" oraz służy wyłącznie jego interesowi, nie uwzględniając interesu pozostałych stron. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 13 października 2020 r. uczestnik postępowania – S. K. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji 16 marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzone przez GINB został zainicjowane wnioskiem skarżącego z 25 lipca 2019 r., w którym skarżący, wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego, zażądał "przywrócenia procedur w normalnym toku instancji". Pismem [...] WINB z 12 sierpnia 2019 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania ww. wniosku poprzez określenie trybu, w którym żądanie skarżącego powinno zostać rozpatrzone. Pismo z 6 września 2019 r. wezwaniu temu nie czyniło do końca zadość, albowiem wnioskodawca wyjaśnił, że nie posiada odpowiedniej wiedzy prawniczej, aby kwestię tę samodzielnie przesądzić. Z uwagi na wskazanie przez wnioskodawcę w obu pismach, że jego celem jest "unieważnienie" kwestionowanej decyzji, GINB nadał żądaniu skarżącego kwalifikację wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, czego Sąd nie uznaje za uchybienie, przyjmując, że działanie takie w najpełniejszym zakresie odpowiada ujawnionym intencjom skarżącego, któremu decyzja z [...] sierpnia 2019 r. została po dwukrotnej awizacji doręczona, wobec czego sam fakt niezapoznania się wnioskodawcy z jej treścią bezpośrednio po podjęciu przez organ próby doręczenia rozstrzygnięcia w sposób zgodny z art. 42 § 1 k.p.a. nie mógł być traktowany jako przyczyna wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brana pod uwagę jako element wnioskowanego "przywrócenia procedury". Kontekst zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, a następnie w złożonej skardze każe równocześnie zauważyć, że zakończenie toku instancji w sprawie prowadzonej w trybie zwyczajnym, niełączące się z wniesieniem na decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2019 r. skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, pozbawiło skarżącego uprawnienia do żądania poddania kwestionowanego rozstrzygnięcia kontroli umożliwiającej pełną ocenę legalności wydanego nakazu. Jest to spowodowane tym, że w trybach nadzwyczajnych wzruszalność decyzji jest kształtowana enumeratywnie określonymi przyczynami, których niezaistnienie powoduje, iż kwestionowana decyzja poddana ochronie z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego. W sposób niewadliwy GINB wskazał w sprawie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji, do czego zasadniczo odnosi się argumentacja formułowana przez skarżącego. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tych warunkach przyjął, że zaskarżona decyzja GINB z [...] marca 2020 r. nie narusza prawa, ponieważ w toku zainicjowanego przez skarżącego postępowania organ nadzoru właściwie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które mogłyby wskazywać na dopuszczenie się przez [...] WINB uchybienia, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z racji utrzymania w mocy decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] nakładającej na skarżącego oraz S. K., A. S. i A. G. obowiązek opróżnienia oficyny budynku przy ul. [...] w [...], umieszczenia na niej zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania oraz zabezpieczenia obiektu przed zawaleniem wraz z wygrodzeniem strefy niebezpiecznej. Za prawidłowe należy traktować stwierdzenie, że ww. rozstrzygnięcie odpowiada zebranemu przez organy nadzoru budowlanego materiałowi dowodowemu, ponieważ jego ocena wskazywała na bezpośrednią groźbę zawalenia budynku oficyny pozostającego obiektem przeznaczonym na pobyt ludzi. Stanowiący podstawę prawną decyzji art. 68 p.b. swoją hipotezę odnosi do wskazanego wyżej stanu, co determinuje uznanie, że zakres obowiązków określonych wiążąco przez ustawodawcę w powołanym przepisie został wyznaczony przez [...]WINB w sposób niepozwalający przypisać organowi błędu. Adresatem nakazu art. 68 pkt 1 p.b. pozwala obciążyć właściciela budynku, co sprawia, że GINB nie miał podstaw, by skierowane do skarżącego rozstrzygnięcie podważyć przez pryzmat wymagań określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Twierdzenie skarżącego zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, że nałożony obowiązek jest całkowicie bezzasadny z technicznego punktu widzenia i nie zabezpiecza zdegenerowanej substancji budynku, a także nie uwzględnia interesów ekonomicznych współwłaścicieli, jak trafnie przyjął GINB, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Nie mają wpływu na jej wynik również okoliczności, z powodu których zaistniał stan skutkujący ingerencją organu nadzoru budowlanego określoną dyspozycją art. 68 p.b. Wymaga, zdaniem Sądu, podkreślenia w sprawie, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane czuwać nad bezpieczeństwem budowlanym, którego zapewnienie jest zasadniczym obowiązkiem właściciela obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 2 p.b. wynika wymaganie utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczającym do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, które ustawodawca powiązał z obowiązkiem prawnym spoczywającym na właścicielu lub zarządcy tego obiektu (art. 61 pkt 1 p.b.). Z tego punktu widzenia podważane przez skarżącego rozstrzygnięcie wydane przez [...]WINB nie stanowi przykładu działania "niezrozumiałego", jak błędnie ujmuje to skarżący, nie łączy się z "ignorowaniem" prawa własności przysługującego stronie do budynku, nie może być także odbierane jako wyraz swoiście rozumianej przez skarżącego "przychylności" dla jednego ze współwłaścicieli obiektu. Właściciele mają prawo usunąć stan zagrożenia, który sankcjonuje art. 68 p.b., w drodze rozbiórki obiektu grożącego zawaleniem, bądź doprowadzenia budynku do należytego stanu poprzez przeprowadzenie jego remontu, co może stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy nakaz stanie się bezprzedmiotowy ze względu na ustanie stanu zagrożenia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1635/13). Te działania, niezależnie jakie intencje przyświecają współwłaścicielom spornej oficyny i czy zachodzi pomiędzy nimi spójność, nie mieszczą się jednakże w przedmiocie postępowania nieważnościowego, wobec czego ich pominięcie w toku rozpatrzenia sprawy przez GINB było jak najbardziej zasadne. Powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, każe przyjąć, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich kluczowych zagadnień, co nie pozwala twierdzić, że decyzja GINB z [...] marca 2020 r. została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ nadzoru postanowił się kierować. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.